CEPA: Jak Polska może wyjść z okrążenia rosyjskim gazem?
– Rosyjska dominacja na polskim rynku gazu pozostanie już wkrótce smutnym wspomnieniem dla Polski – piszą analitycy Central European Policy Analysis, którzy przyjrzeli się rozwojowi polskiego sektora gazowego. Stworzyli oni raport pod tytułem „Jak Polska może wyjść z okrążenia rosyjskim gazem?”
Analitycy zaznaczają, że podjęte kilka lat temu działania na rzecz dywersyfikacji źródeł dostaw oraz mający rozpocząć w tym miesiącu komercyjne funkcjonowanie terminal LNG pozwolą wyrwać się Warszawie z „objęć” agresywnej polityki Gazpromu. Analitycy podkreślają jednocześnie jednak, że niekorzystna pozycja Polski względem Rosji wynika ze słabego przygotowania do prowadzonych rozmów o dostawach gazu ze strony polskich negocjatorów. Podjęte w przeciągu ostatnich lat działania zmierzające do integracji systemów przesyłowych państw regionu dają nadzieje zmianę sytuacji. By tak się stało, potrzebne są jednak dostawy surowca od innych partnerów niż Rosji. Taką nadzieje dają gazoport w Świnoujściu oraz Korytarz Norweski.
Gazociągi jako „żelazna pięść dyplomacji” Kremla
Analitycy CEPA w przygotowanej analizie podkreślają, że gdyby nie fakt, że Rosja traktuje gazociągi jako „żelazną pięść dyplomacji”, relacje między Moskwą a Warszawą powinny być dobre, zgodnie z biznesową relacją sprzedający – kupujący. Polska powinna także płacić stosunkowo niskie ceny za gaz ze względu na bliskość geograficzną, a także czerpać zyski z tranzytu rosyjskiego surowca na Zachód. Tak się jednak nie dzieje ze względu na agresywną i polityczną grę Gazpromu, będącego przedłużeniem polityki zagranicznej mocodawców na Kremlu.
W rezultacie, umowy z Rosją zamiast dać Polsce korzyści finansowe w postaci niższych cen gazu niż w Europie Zachodniej, są dla Warszawy ryzykowne, osłabiając polską stabilność polityczną. Winny temu stanu rzeczy jest obowiązujący kontrakt jamalski zawarty z Gazpromem. – Struktura umowy nie gwarantuje równości między jej sygnatariuszami, osłabiając tylko Polskę w kontaktach z rosyjskim Gazpromem – czytamy w raporcie.
Rosyjska dominacja ilościowa i jakościowa
W rzeczywistości Polska jest dziś „więźniem” rosyjskiego gazu na mocy umowy z 1993 r., jak również tzw. kontraktu jamalskiego podpisanego w 1996 roku. Umowa ta została później zmieniona i obecnie obowiązuje do końca 2019 roku odnośnie tranzytu, a w odniesieniu do dostaw gazu do Polski jest ważna do końca 2022 roku. Jeśli do końca 2019 roku żadna ze stron nie zdecyduje się zakończyć umowy tranzytowej, zostanie ona automatycznie przedłużona na kolejne pięć lat .
Polska konsumuje rocznie ok. 15,5 mld 3 gazu, z czego 1/3 pochodzi z krajowych złóż, a ok. 10 mld m3 gazu jest importowane, głównie z kierunku wschodniego. Analitycy CEPA zaznaczają, że obecnie jest mało prawdopodobne, aby Polska zwiększyła wydobycie gazu ziemnego ze złóż konwencjonalnych oraz uruchomiła wydobycie ze złóż niekonwencjonalnych w dającej się przewidzieć przyszłości. Dlatego też Warszawa będzie w dalszym ciągu zdana na import surowca z zagranicy.
Przez wiele lat kontrakt jamalski wraz z agresywnym zachowaniem Gazpromu dotkliwie ograniczały zdolność Polski do rozwijania relacji z innymi potencjalnymi dostawcami gazu. Mimo, że roczne zużycie gazu w Polsce wzrośnie do 17 mld metrów sześciennych w 2020 r., głównie dzięki budowie elektrowni opalanych gazem, to dopóki jamalska umowa pozostanie w mocy, Rosja będzie dominować na polskim rynku gazu.
Autorzy raportu zaznaczają jednocześnie, że obecny stan rzeczy jest także po części efektem zaniedbań z polskiej strony. Analitycy ośrodka wytykają słabe przygotowanie polskich negocjatorów do rozmów z Rosjanami, których przedstawiciele posiadają wysokie umiejętności techniczne i dyplomatyczne. Doprowadziło to do niekorzystnych skutków dla Polski praktycznie podczas każdej rundy rozmów.
W efekcie Rosja zapewniła sobie dominującą pozycje na polskim rynku gazu. Ustalono także niekorzystne dla Polski formuły cenowe. Polska płaci jedną z najwyższych opłat za dostaw surowca w Europie – czytamy w raporcie. Niekorzystne dla Polski są także obowiązywanie klauzuli take-or-pay oraz nałożenie poważnych ograniczeń na reeksport rosyjskiego gazu. W ten sposób Rosji udało się uzyskać przewagę jakościową nad potencjalnymi rywalami i skutecznie zablokować możliwość znalezienia alternatywnych dostawców gazu przez Polskę.
Brak zaufania
Mimo, że zobowiązania ujęte w umowne zmuszają Polskę i Rosję do współpracy, nękana ona jest przez wzajemny brak zaufania. To uniemożliwia zmianę niesymetrycznego status quo. Rosja nadużywa swojej dominacji na rynku gazu Europy Środkowo – Wschodniej poprzez praktyki monopolistyczne. Manipuluje również dostawami gazu z powodów politycznych. W 2014 roku Rosja zredukowała dostawy gazu dla PGNiG do minimum ramach dziennych limitów zawartych w umowie. Było to wyraźne ostrzeżenie dla polskiego rządu popierającego Ukrainę. Rosja grozi także Polsce, zmuszając Warszawę do dostosowania swojego systemu przesyłowego, tak aby powstał Nord Stream 2, który po ukończeniu będzie omijać Ukrainę jako kraj tranzytowy i uczyni takie kraje jak Polska jeszcze bardziej zależne od Moskwy. Tani gaz z Rosji ma zalać Europę Zachodnią, a tym samym podzielić kontynent na dwie części, na dwa przeciwstawne obozy. Pomimo ograniczonego bezpośredniego wpływu, Polska poszukuje partnerów w celu przeciwstawienia się Rosji.
Unijne regulacje i interkonektory nie wystarczą
Trzeci pakiet energetyczny UE zaproponowany przez Komisję Europejską w 2007 roku i przyjęty przez Parlament Europejski i Radę UE w 2009 roku, ma na celu liberalizację rynku gazu w UE poprzez rozdział własności i ustanowienie krajowych organów regulacyjnych w każdym z 28 państw członkowskich UE. Jednak Rosja sprzeciwia trzeciemu pakietowi energetycznemu, a w 2014 roku złożyła wniosek do Światowej Organizacji Handlu, chcąc zakwestionować obowiązywanie tych przepisów.
W kontekście przystąpienia do UE, jak również przestrzegania zasad trzeciego pakietu energetycznego, Polska została zmuszona do reorganizacji własnego sektora gazowego. Zgodnie z tymi zasadami, regulacje UE mają zastąpić silne zaangażowanie państwa, a siły rynkowe mają chronić kontrakty przed zagrożeniami geopolitycznymi. Jednak plan nie jest pozbawiony ryzyka. Dopiero w 2012 roku, po tym jak Polska została pozwana do Trybunału Sprawiedliwości UE za brak transpozycji dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii wymaganych przez pakiet, polski rynek gazu zaczął intensywne się modernizować. W 2013 roku Polska wprowadziła giełdę gazu, która pierwszy raz umożliwiła klientom swobodny wybór dostawców gazu. To z kolei obniżyło ceny hurtowe o 20 do 30 procent, co pobudziło konkurencję ze strony nowych firm. Jednak reformy te dotyczą jedynie rynku wewnętrznego w Polsce. Narzędzia regulacyjne UE są wiążące jedynie dla państw członkowskich, a ich wpływ na państwa trzecie w dużej mierze zależy od ich gotowości do dostosowania. W konsekwencji, w trakcie renegocjacji kontraktu z Rosją, Polska na wniosek Komisji Europejskiej doszła do porozumienia z Rosją, przynajmniej teoretycznie w sprawie rozdziału właścicielskiego Gazociągu Jamalskiego oraz umożliwienia konkurencji w zakresie przesyłania gazu. Po otrzymaniu skarg od Polski i innych krajów Europy Środkowej i Wschodniej, po długiej analizie, UE sformułowała zarzuty antymonopolowe wobec Gazpromu. 22 kwietnia 2015 r Margrethe Vestager, komisarz UE ds. konkurencji, stwierdziła, że Gazprom może budować sztuczne bariery uniemożliwiające przepływ gazu z niektórych krajów Europy Środkowej i Wschodniej do innych, utrudniając konkurencje transgraniczną. „W tym przypadku, UE udowodniła swoją determinację. Mimo to wpływ UE na zachowanie Gazpromu pozostaje słaby, gdyż Rosja nadal zagraża bezpieczeństwu dostaw gazu w Europie Środkowej i Wschodniej.
UE nie będzie w stanie w pełni zliberalizować swojego rynku bez płynności i dywersyfikacji. To wymaga integracji krajowych rynków i swobodnego przepływu gazu przez gęstą sieć powiązań. Polska korzysta z kilku inicjatyw politycznych UE i mechanizmów finansowych mających na celu rozwój europejskiej sieci gazowej. Chodzi o programy: Regionalny Plan Inwestycyjny w obszarze bałtyckim (BEMIP), Łącząc Europę (CEF) i projekty wspólnego zainteresowania (PCI). W ciągu ostatnich siedmiu lat, Polska opracowała wiele projektów połączeń z krajami sąsiadującymi. Fizyczny rewers na Gazociągu Jamalskim pozwala Polska importować do 5,5 mld m3 rocznie z Zachodu na zasadach stałych a na zasadach przerywanych 2,7 mld m3. Drugi punkt, czyli połączenie z Niemcami w Lasowie, może zapewnić Polsce do 1,5 mld m3 gazu rocznie, a czesko-polski inerkonektor w Cieszynie daje kolejne 0,5 mld m3 gazu. To pozwala Polsce na import co najmniej 7,5 mld m3 gazu z innego kierunku niż wschodni. Polska planuje rozbudowę interkonketorów, o nowe połączenia z Litwą (pojemność 1,0 mld m3 rocznie), ze Słowacją (5,7 mld m3 rocznie), z Czechami (6,5 mld m3 rocznie) i Ukrainą (5-7 mld m3 rocznie). Zwiększy to znacząco możliwości importowe Polski. Jednak są to jedynie potencjalne moce maksymalne, co oznacza, że rzeczywisty strumień gazu może być znacznie mniejszy w zależności od różnych czynników, takich jak konsumpcja, ceny, dostępność części objętości gazu w krajach sąsiednich i dostępu do sieci dystrybucyjnych. Pochodzenie gazu importowanego do Polski za pośrednictwem tych połączeń pozostaje wciąż niejasne. Żaden z sąsiadów Polski nie jest eksporterem netto gazu, co uprawdopodabnia tezę, że interkonektorami będzie płynął głównie rosyjski gaz.
Jeśli europejski rynek gazu byłyby w pełni płynny i zliberalizowany, pochodzenie gazu nie miałoby znaczenia. Jednak Rosja nadal dominuje na rynku Europy Środkowo-Wschodniej i zamierza zalać Europę tanim gazu przez Nord Stream 2. Polska wciąż ma powody, by obawiać się zakłóceń w dostawach gazu w razie problemów w relacjach z tym krajem. W rezultacie regionalne połączenia gazowe pozostające podstawowym wstępnym warunkiem dla rozwoju polskiego rynku gazu, stanowić mogą jednie narzędzie dywersyfikacyjne pomocne w zarządzaniu kryzysami, ale nie w zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw gazu do Polski.
Zbiorowa efektywność
Kryzys gazowy w 2014 roku oraz poprzednie kryzysy dostaw gazu przez Ukrainę w latach 2006 i 2009, które zagroziły stabilności dostaw rosyjskiego gazu do Europy dowodzą, że UE mimo swoich uprawnień regulacyjnych i integracji rynku wciąż nie może chronić swoich członków przed rosyjską manipulacją. Ponadto, póki wewnętrzny rynek gazu w Europie pozostaje nieskuteczny bez licznych połączeń i dobrze zdywersyfikowanych dostaw, Polska i inne kraje Europy Środkowej i Wschodniej nie będą w stanie odeprzeć rosyjskiej presji. W 2014 europejskie stress testy wykazały, że region Europy Środkowo –Wschodniej ucierpi jeśli dostawy rosyjskiego gazu zostaną przerwane. Pomimo zwiększenia możliwości wzajemnego handu gazem, eksport gazu z Niemiec do Polski może być zagrożony, ponieważ w przypadku wystąpienia zakłóceń, prawo niemieckie daje priorytet zatłaczania krajowych magazynów gazu (w większości kontrolowane przez Gazprom) nad pomocą i dostawą gazu sąsiadom, kiedy pojawi się taka nagła potrzeba wywołana kryzysem. To zagrożenie wraz z gazociągiem Nord Stream 2 tylko potęguje potrzebę powstania wewnętrznego europejskiego rynku gazu w oparciu o solidarność i polityczne ramy Unii Energetycznej.
Realna dywersyfikacja dostaw gazu
Jedynym naprawdę niezawodnym sposobem zapewnienia Polsce bezpieczeństwa jest dywersyfikacja dostaw gazu. Nawet jeśli dzisiaj nie jest możliwy scenariusz całkowitego wyeliminowania Rosji jako dostawcy, Warszawa powinna zmierzać do osiągnięcia tego celu w dłuższej perspektywie, ponieważ będzie on strategicznie korzystny dla Polski. Potrzebne są rozwiązania alternatywne. Jest to tym bardziej pilne, że Polska, chce aktywnie uczestniczyć w rozwoju Korytarza Północ-Południe i stać się regionalnym hubem gazowym.
LNG jako kamień milowy polskiej dywersyfikacji
Polska zdecydowała się otworzyć swój rynek gazu na świat. Pomimo znaczących ryzyk inwestycyjnych, a także wyzwań, począwszy od złego zarządzania i dużych opóźnień, wszystkie polskie rządy od 2009 roku popierały ideę budowy gazoportu na Bałtyku. W dniu 16 lipca 2016 roku*, nowy terminal LNG w Polsce w Świnoujściu otrzyma pierwszą komercyjną dostawę LNG z Kataru, na podstawie umowy, która dotyczy zakupu 1 mln ton (około 1,5 mld m3) rocznie do 2034 r. Gazoport dzięki dwóm zbiornikom o pojemności 160 tys m3 surowca pozwoli na import 5 mld m3 gazu. Po potencjalnej rozbudowie o trzeci zbiornik zdolności te zwiększą się do 7,5 mld 3 gazu.
Teoretycznie zatem Polska będzie w stanie zaspokoić wszystkie swoje potrzeby, nie sprowadzając surowca z Rosji. Po raz kolejny jednak takie założenia mogą się okazać zbyt optymistyczne, ponieważ żadna instalacja LNG na świecie nie pracuje na 100 procent swoich możliwości przesyłowych. Europejska średnia wynosi około 30 procent. Mimo to, nowy terminal bez wątpienia stanowi najbardziej cenny element w infrastrukturze gazowej w Polsce, bo jest wolny od jakichkolwiek bezpośredniej ingerencji Rosji. Mimo początkowych obaw, ani Nord Stream 1, ani planowany Nord Stream 2 nie ograniczą rozwój terminala, ponieważ pozostając na głębokości 18,5 metra pozostawiają wystarczającą przestrzeń (13,5 m) dla gazowców, które będą docierać do Świnoujścia.
Regionalny game-changer
Nowy terminal LNG umożliwia Polsce import gazu w razie potrzeby, w elastycznych ilościach i od najtańszego dostawcy. Sąsiednie kraje wyraziły już zainteresowanie importem gazu ze Świnoujścia za pomocą istniejących i planowanych połączeń. Takie dostawy przyczynią się do rozwoju Korytarza Północ-Południe, łącząc Świnoujście z proponowanym terminalem LNG w Chorwacji poprzez sieć gazociągów w Polsce, Czechach, na Słowacji i Węgrzech. Polskie LNG pobudzi integrację regionalnych rynków gazu, a także koordynację projektów infrastrukturalnych i harmonizację zasad rynkowych i procedur awaryjnych. Oczywiście, zwiększy także bezpieczeństwo dostaw gazu nie tylko do Polski, ale także do wszystkich sąsiednich krajów, w tym wysoce podatne na Ukrainie.
Niemniej jednak, Polska stoi przed dwoma ważnymi wyzwaniami. Pierwszym z nich jest prawdopodobna konkurencja ze strony taniego rosyjskiego gazu z rurociągu Nord Stream, który może zniechęcić sąsiadów UE do zakupu gazu z polskiego terminalu. Drugi wynika z konieczności zapewnienia możliwości importu wystarczającej ilości gazu, tak aby nie tylko zaspokoić swoje własne potrzeby, ale również w celu zapewnienia stabilnego eksportu. Rozwiązaniem ma być Baltic Pipe, gazociąg podmorski łączący systemy przesyłowe gazu ziemnego Danii i Polski, pozwalający PGNiG import gazu z Norwegii, gdzie jest właścicielem kilku koncesji. Polska jest obecnie w trakcie negocjacji z Danią nad szczegółami tego projektu, który rozpoczął się w 2009 roku i jest wspierany przez UE jako projekt wspólnego zainteresowania (PCI). PGNiG przewiduje zakończenie budowy Baltic Pipe przed 2022 rokiem, po wygaśnięciu kontraktu jamalskiego. Ma to pomóc Polsce w stworzeniu hubu gazowego, który z kolei przyczyni się do obniżenia cen. Ponadto umożliwi dostęp do 3-10 mld m3 gazu rocznie (w najlepszym wypadku), co wzmocni Polskę jako wiarygodnego dystrybutora gazu.
Ostateczny cel
Polska zrobiła już wiele, aby zbudować i rozwijać swój rynek gazu, ale przed nią daleka droga ku wyzwoleniu się spod wpływów rosyjskich, a to nie będzie możliwe, dopóki kontrakt jamalski się nie kończy. Oznacza to, że przez następne sześć lat, Polska może spodziewać się rosyjskiego nacisku politycznego i gospodarczego wobec podejmowanych działań dywersyfikacyjnych. Obecny polski rząd wydaje się zdecydowany nie tylko odeprzeć rosyjskie ataki, ale także rzucić wyzwanie Gazpromowi poprzez zbudowanie europejskiej koalicji skierowanej przeciwko szkodliwym projektom Rosji w Europie. Pewną alternatywą postrzeganą nad Wisłą jest amerykańskie LNG. Postrzegane jest powszechnie w Polsce jako podwójne źródło bezpieczeństwa: po pierwsze w kontekście rzeczywistego handlu z wiodącym na świecie producentem gazu, a po drugie, jako sposób na uniezależnienie od dostaw gazu z Rosji.
Aby utrwalić wybór Polski w kwestii rezygnacji z dostaw gazu z Rosji, należy rozbudować terminal LNG w Świnoujściu, nie tylko w celu zwiększenia wydajności, ale także, aby jego działalność był bardziej efektywna ekonomicznie. Polska powinna również rozpocząć inwestycje w różnorodne usługi związane z gazem skroplonym jak magazynowanie surowca, przeładunek gazu dla mniejszych firm. W celu zwiększenia konkurencji, operator terminalu powinien również starać się przyciągnąć klientów innych niż PGNiG, którzy są chętni do zakupu gazu w Świnoujściu. Polska premier Beata Szydło proponuje również budowę drugiego, najprawdopodobniej pływającego, terminala LNG. Równoważenie podaży i popytu na tak dużą skalę będzie wymagało przyjęcia nowych rozwiązań regulacyjnych przez polski rząd. Jeśli wszystko pójdzie zgodnie z oczekiwaniami, od 2024 roku Rosja będzie nadal próbować sprzedać swój gaz do Polski, jednak wówczas Warszawa będzie miała komfort rozważenia rosyjskiej propozycji z czysto biznesowego punktu widzenia.
*Jak poinformowało pod koniec maja PGNiG Pierwszy statek do Terminala w Świnoujściu przybędzie 17 czerwca br., w ramach kontraktu katarskiego. Drugi ładunek zamówiony na zasadach spot od firmy Statoil planowany jest na 25 czerwca br.
Cały raport do pobrania: Thinking outside of the Russian box. A way ahead for Poland’s gas sector.
