Kowalewski: Czwarty pakiet kolejowy a sprawa polska (ANALIZA)
Kolejowe przewozy pasażerskie w Polsce stoją w przededniu znaczących zmian organizacyjnych. Wszystko za sprawą tzw. IV pakietu kolejowego, zbioru sześciu aktów prawnych przyjętych przez unijne instytucje w 2016 roku. To regulacje pakietu wyznaczą przyszły kształt europejskiego, a co za tym idzie również krajowego rynku kolejowych przewozów pasażerskich. Intencją unijnych prawodawców jest przede wszystkim upowszechnienie stosowania przy organizacji przewozów pasażerskich mechanizmów konkurencyjnych. Czy rzeczywiście to nastąpi? Nieuchronnie zbliżają się terminy wejścia w życie nowych regulacji – pisze Krystian Kowalewski z Instytutu Jagiellońskiego.
Część przepisów IV pakietu kolejowego obowiązuje w naszym kraju już dziś. Dotyczą one przede wszystkim funkcjonowania internetowej aplikacji One Stop Shop, stworzonej w celu usprawnienia procedur związanych z uzyskiwaniem zezwolenia na wprowadzenie do obrotu pojazdu kolejowego. Uruchomienie aplikacji stanowi jednak wyłącznie preludium dla dużo bardziej złożonych zmian. Jak informuje Urząd Transportu Kolejowego, wejście w życie całości przepisów IV pakietu kolejowego przewidziane jest na połowę roku 2020, choć część nakładanych przez pakiet obowiązków będzie trzeba stosować już od 16 czerwca 2019 roku.
Docelowo, IV pakiet kolejowy ma stanowić kolejny krok na drodze do pełnej liberalizacji przewozów pasażerskich w Europie. By to osiągnąć, wprowadza się znaczącą zmianę w sposobie kontraktowania usługi kolejowych przewozów pasażerskich. Wraz z wejściem w życie nowych regulacji upowszechnieniu ulec ma bowiem kontraktowanie tychże w formie konkurencyjnego przetargu.
Narzędzie to adresowane jest w pierwszej kolejności do organów administracyjnych, które odpowiadają za organizację przewozów pasażerskich. W Polsce są to przede wszystkim Ministerstwo Infrastruktury dla przewozów międzywojewódzkich i dalekobieżnych oraz samorządy województw, które organizują przewozy wojewódzkie i o zasięgu regionalnym.
Obecnie, znaczna część kontraktów na świadczenie usługi kolejowych przewozów pasażerskich zawierana była z wolnej ręki, na podstawie tzw. bezpośredniego powierzenia. W praktyce oznaczało to, że przytłaczająca część przewozów organizowanych na szczeblu regionalnym powierzana była do realizacji spółkom samorządowym. Po wejściu w życie nowych przepisów spółki te, by dalej świadczyć swoje usługi, będą musiały wygrać przetarg, w którym co do zasady będą mogły wziąć udział przedsiębiorstwa kolejowe uprawnione do działania na terenie Unii Europejskiej.
W tym miejscu należy zauważyć, że innowacyjność przepisów IV pakiet odnośnie kontraktowania usług pasażerskich wyraża się wyłącznie w obowiązku organizowania przetargów. W obecnym stanie prawnym organizatorzy usług kolejowego przewozu pasażerskiego również mają możliwość wyłaniania przewoźnika, który będzie je realizował w formie konkurencyjnego przetargu. Z trybu tego skorzystało jednak w Polsce póki co wyłącznie województwo Kujawsko – Pomorskie, powierzając realizację przewozów na części swoich tras Arrivie.
Nie można jednak upatrywać w drugiej połowie roku 2020 cezury, od której zmieni się zupełnie sposób kontraktowania usług w zakresie kolejowego transportu pasażerskiego. Unijny prawodawca przewidział bowiem okresy przejściowe. Uprawnienie do bezprzetargowego powierzania świadczenia usługi przewozów pasażerskich będzie samorządom wojewódzkim przysługiwało do końca 2020 r. Umowa zawarta w tym okresie będzie mogła obowiązywać maksymalnie przez 10 lat. Nietrudno zatem obliczyć, że faktyczne zmiany w organizacji kolejowych przewozów pasażerskich mogą zostać z powodzeniem odroczone do roku 2030.
Odroczenie to obłożone jest jednak pewnymi obostrzeniami. By bezpośrednio powierzyć przewoźnikowi świadczenie usług do roku 2030 stosowna umowa musi zostać zawarta najpóźniej w roku 2020. Oznacza to, że aktualnie obowiązujące umowy muszą wygasnąć przed rokiem 2020, nie można bowiem realizować tych samych przewozów na podstawie dwóch nakładających się na siebie umów o zbliżonej treści. Marszałek województwa jest ponadto zobowiązany do ogłoszenia woli bezpośredniego powierzenia usługi na rok przed datą rozpoczęcia obowiązywania umowy. Należało zatem zrobić to do końca roku 2018. Z uprawnienia tego skorzystały min. samorządy województw łódzkiego i Śląskiego. Wszędzie tam, gdzie obowiązujące obecnie umowy wygasają po roku 2020, nie będzie możliwości ich przedłużenia poprzez bezpośrednie powierzenie. Konieczne będzie zatem zorganizowanie przetargu jeszcze przed rokiem 2030. W takiej sytuacji jest min. województwo dolnośląskie.
Wprowadzany przez IV pakiet kolejowy sposób kontraktowania usług w zakresie kolejowego transportu pasażerskiego będzie szczególnie problematyczny dla spółek stanowiących w 100% własność samorządów wojewódzkich, takich jak Koleje Mazowieckie, Koleje Śląskie, czy Koleje Małopolskie. Pozycja rynkowa tych podmiotów jest bowiem odzwierciedleniem bieżącego modelu organizacji kolejowych przewozów pasażerskich – odpowiedzialne za organizację przewozów pasażerskich samorządy województw realizują swoje zadania poprzez powołane do tego celu spółki. Delegacja zadań w tym zakresie jest możliwa dzięki obowiązującym przepisom dozwalającym na bezpośrednie powierzenie.
W momencie, w którym samorządy województw utracą uprawnienie do bezpośredniego powierzania usług, spółki te będą musiały ubiegać się o kontynuację ich świadczenia w konkurencyjnym przetargu. Teoretycznie, możliwa jest zatem sytuacja, w której o udzielenie zamówienia na świadczenie usługi w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich będzie ubiegała się spółka w całości kontrolowana przez zamawiającego. Z drugiej jednak strony, spółki te uzyskają możliwość ubiegania się o realizację przewozów w innych województwach.
Równocześnie, w regulacjach IV pakietu kolejowego przewiduje się wyjątek od zakazu bezpośredniego powierzania przewozów, umożliwiający zakontraktowanie w ten sposób usługi realizowanej na potrzeby pojedynczej aglomeracji miejskiej bądź obszaru wiejskiego.
Tym samym, o ile oczywiście zmiany regulacyjnie nie pociągną za sobą zmian w strukturze własnościowej podległych samorządom spółek, pojawi się konieczność zagwarantowania organizacji przetargów w sposób uniemożliwiający samorządom preferencyjne traktowanie kontrolowanych przez nie spółek. Bez tego trudno będzie osiągnąć faktyczne zwiększenie konkurencyjności na rynku kolejowych przewozów pasażerskich. Regulacje uniemożliwiające skoncentrowanie w jednym ośrodku decyzyjnym organizacji i realizacji przewozów obowiązują już obecnie min. w Niemczech i Szwecji.
