Jakóbik: Gazociąg wyjęty spod prawa. Polska może storpedować Nord Stream 2
KOMENTARZ
Wojciech Jakóbik
Redaktor naczelny BiznesAlert.pl
W obiegowej opinii panuje przekonanie, że projektów jak rozbudowa Nord Stream 2 nie da się zablokować. To nieprawda. Gazociąg funkcjonuje w oparciu o przyzwolenie Europy na dowolność w interpretowaniu jej prawa, którą należy usunąć.
Gazociągi na terenie Unii Europejskiej dzielą się na dwie kategorie. Są to gazociągi lądowe na terytorium państw unijnych oraz w części lądowe, czyli takie, które przechodzą także przez obszary morskie, poza wyłączną jurysdykcją państw. Jednakże według niepublikowanej analizy dla rządu RP z 2011 wynika, że na wodach terytorialnych państw członkowskich obowiązuje trzeci pakiet energetyczny. Wynikałoby z tego, że gazociąg Nord Stream jest niesłusznie wyłączony spod jego reżimu. Przemawia za tym szereg argumentów.
Należy zaznaczyć pewne rozróżnienie. Obszar wyłącznej strefy ekonomicznej nie stanowi części państwa nadbrzeżnego, a normy prawa międzynarodowego gwarantują jedynie ograniczoną ochronę niektórych interesów ekonomicznych państwa w odniesieniu do tego obszaru. Z kolei w wyłącznej strefie ekonomicznej państw członkowskich nie obowiązuje zatem prawo Unii Europejskiej.
W analizie czytamy, że w najnowszym orzecznictwie sądów międzynarodowych istnieje tendencja rozszerzania jurysdykcji systemów prawa ponadnarodowego, nawet na zjawiska prawne pozbawione elementu terytorialnego. Co więcej, przykładem eksterytorialnego traktowania prawa Unii jest Europejska Konwencja Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W orzecznictwie jest to uzasadnianie funkcją gwarancyjną postanowień, która oznacza, że prawo musi konkretnie określać, co jest zabronione, aby jasne było, że wszystko inne jest dozwolone.
– W kontekście ochrony środowiska Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że dla stwierdzenia jurysdykcji Unii Europejskiej nie jest konieczne zamknięcie stanu faktycznego w przestrzennych granicach terytorium Unii Europejskiej – czytamy w materiale. – W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczącym prawa konkurencji przyjmuje się, że dla zdarzeń występujących poza terytorium państw członkowskich wystarczającym elementem wskazującym jurysdykcję prawa Unii Europejskiej jest wywołanie skutku na wspólnym rynku.
Łatwo stwierdzić skutek gazociągu Nord Stream 2 dla wspólnego rynku gazu. Gazociąg pozwala na zwiększenie udziału dominującego dostawcy – Rosji – wbrew postanowieniom Komisji i Rady Europejskiej o konieczności jej zmniejszenia oraz równoważenia dostawami z nowych źródeł.
Funkcja gwarancyjna regulacji implikuje obowiązek możliwie najszerszego wykładania pojęcia jurysdykcji. Jako przykład przedstawiony został Gazociąg Jamalski. Chociaż obowiązywanie prawa unijnego wobec magistrali jest regulowane tylko częściowo, Polska i Rosja zapewniły pełną implementację trzeciego pakietu energetycznego na całym polskim odcinku.
Z analizy wynika, że przynajmniej część Nord Stream przebiega przez terytorium państw członkowskich, na którym bezwzględnie obowiązuje porządek prawny państw nadbrzeżnych, czyli także Unii Europejskiej. – Nie istnieje jednak norma prawa jednoznacznie wskazująca prawo właściwe dla funkcjonowania Gazociągu Północnego. Dlatego też celowe jest poszukiwanie sposobów wymuszenia właściwości prawa Unii Europejskiej związanych z koniecznością ochrony konkurencji i konsumentów na wspólnym rynku gazu ziemnego – pisze autor dokumentu dla polskiego rządu. Stwierdza, że bez dodatkowej umowy, Nord Stream nie może być wyłączony spod regulacji unijnych. Nieuznawanie ich przez podmioty zarządzające gazociągiem jest zaś naruszeniem traktatowych zasad niedyskryminacji i lojalności z art. 4 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Idąc dalej, należy zatem uznać, że państwa powinny dążyć do przestrzegania prawa unijnego na całym terytorium i unikać jego łamania. W tym celu Komisja Europejska może oddziaływać prawnie, na państwa, które są zaangażowane kapitałowo w budowę gazociągów, i których działania lub zaniechania mogą podważyć skuteczność prawa unijnego na części jej terytorium.
Co może zrobić Komisja Europejska?
- KE może wszcząć postępowanie w sprawie naruszenia zobowiązań traktatowych przeciwko państwom, na których terytorium znajdują się gazociągi importowe, które w wyniku bierności lub aktywnego wsparcia administracji, doprowadziły do tego, że prawo unijne nie obowiązuje na części ich terytorium objętym jurysdykcją UE. Tym samym skarga może trafić do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
- KE może wszcząć postępowanie w tej samej sprawie przeciwko krajom, które są kapitałowo zaangażowane w budowę gazociągów importowych, na których nie przestrzega się prawa UE.
- Polska i/lub inne kraje unijne mogą skierować do KE skargę na naruszenie zobowiązań traktatowych przez państwa wymienione wyżej. Po rozpatrzeniu zarzutów przez KE, Warszawa może skierować sprawę do Trybunału Sprawiedliwości.
- Agencja ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER) może skierować zalecenie podjęcia odpowiednich działań sankcyjnych do organów regulacyjnych państw, na terytorium których znajdują się gazociągi.
W analizie znajdziemy konkretne podstawy prawne. Odpowiednio: art. 258 TFUE, art. 258 TFUE, art. 259 TFUE i art. 4 pkt b Rozporządzenia 713/2009/WE.
Przeciwko gazociągowi Nord Stream opowiadały się kraje tranzytowe jak Polska i Słowacja. Przeciwko jego rozbudowie również zajęły głos.
Słowacki premier Robert Fico nie przebiera w słowach. Uważa, że udział BASF, E.onu, Wintershalla, Engie i Shella w rosyjskim projekcie to „zdrada”. Podczas wspólnej konferencji z premierem Ukrainy Arsenijem Jaceniukiem Fico wyraził swoje rozczarowanie.
– Przez miesiące mieliśmy rozmowy w Komisji Europejskiej na temat konieczności wsparcia Ukrainy w jej staraniu o pozostanie krajem tranzytowym, by mogła przetrwać te trudne miesiące zimowe – powiedział. – Nagle pojawiła się informacja Gazpromu o podpisaniu umowy akcjonariuszy z firmami z krajów zachodniej Europy o budowie nowych nitek Nord Stream. Oni robią z nas idiotów. Zdradzili kraj członkowski Unii Europejskiej, Słowację, przecząc ustaleniom politycznym Rady Europejskiej na temat Ukrainy.
– Nie można przez miesiące i lata mówić o potrzebie ustabilizowania sytuacji na Ukrainie i nagle podjąć decyzję, która stawia nie tylko ją ale przede wszystkim Słowację w sytuacji nie do pozazdroszczenia. Tu chodzi o tranzyt gazu w wielkich ilościach przez Ukrainę i Słowację a w wypadku jego przerwania straty w wysokości setek milionów euro.
Ukraiński premier Arsenij Jaceniuk także skrytykował projekt. Ocenił, że pozbawienie Ukrainy zysków z tranzytu gazu, które będzie możliwe, jeśli Nord Stream zostanie wykorzystany w pełni, będzie się wiązało z utratą 2 mld dolarów wpływów do budżetu.
– Dla Ukrainy budowa nowych nitek oznacza wyłączenie z tranzytu do Unii Europejskiej, czyli stratę 2 mld dolarów zysków, które otrzymujemy z tego tytułu – powiedział Ukrainiec. Ocenił, że projekt jest „antyukraiński i antyeuropejski”. Dodał, że nie stanowi szlaku dywersyfikującego dostawców, a przez to nie zwiększa bezpieczeństwa energetycznego w UE. – Co za różnica którędy kupujemy gaz jeśli mamy ciągle tego samego dostawcę – pytał.
Należy zaznaczyć, że rozbudowany Nord Stream 2 może także pozbawić Warszawę zysków z tranzytu przez Gazociąg Jamalski ciągnący się przez Polskę, gdyby Rosjanie zdecydowali o ograniczeniu dostaw przez ten szlak na korzyść nowego.
Projekt Nord Stream 2 został skrytykowany przez polskiego prezydenta Andrzeja Dudę. – Tym, co jest niebezpieczne w tym kontekście to egoizmy państwowe i całkowite pomijanie interesów innych państw. Trudno nie mieć wątpliwości co do tej jedności. Właśnie słyszymy, że została podpisana umowa NordStream 2, zupełnie pomijająca polskie interesy. Dla mnie jedność to partnerskie relacje, Europa równych państw – powiedział Prezydent RP.
Brakuje stanowiska polskiego rządu w tej sprawie. Zamiast mówic, może on jednak działać. Powinien skorzystać z przekazanych mu zaleceń. Warszawa razem z innymi stolicami niechętnymi Nord Stream 2 może podjąć działania przeciwko nacjom, które wspierają projekt poprzez swoje firmy pod kontrolą skarbu państwa: E.on, BASF/Wintershall, OMV, Shell, Engie. Chodzi o Niemcy, Austrię i Francję. Shell to firma holendersko-brytyjska. Wsparcie trzech pierwszych państw dla Gazpromu jest jasne. Zwiększają one zakupy gazu z tego kierunku i są zainteresowane wszelkimi nowymi projektami Rosjan. Holandia rozważa zastąpienie gasnącego złoża Groningen dostawami z Rosji, przez Nord Stream, lub w postaci skroplonej. Wielka Brytania, posiadająca najbardziej zliberalizowany rynek gazu, ma najmniejszą kontrolę nad tym, jakie wybory podejmują jej firmy. Jednakże zablokowała udział rosyjskiego oligarchy Michaiła Friedmana w złożach Morza Północnego oraz Gazpromu w koncesjach łupkowych RWE Dea, które przejął. Być może Warszawa znajdzie wspólny język z Londynem.
11 września w Wiedniu wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej ds. Unii Energetycznej Maros Szefczovicz spotka się z dyrektorem Gazpromu Aleksiejem Millerem oraz ministrem energetyki Rosji Aleksandrem Nowakiem. Mają omówić m.in. temat Nord Stream 2. Portal Politico zapytał Szefczovicza o stanowisko Komisji na temat nowego projektu rosyjskiego Gazpromu. Komisarz wyraził obawy wobec rozbudowy Gazociągu Północnego. Jego zdaniem pomysł podwojenia przepustowości gazociągu budzi „szereg pytań” o to, czy jest on zgodny z priorytetami bezpieczeństwa energetycznego i regulacyjnymi w Unii Europejskiej.
– Czy jest zgodny z naszą strategią dywersyfikacji źródeł dostaw? Jakie wnioski powinniśmy przyjąć, jeśli celem tego projektu jest praktyczna rezygnacja z ukraińskiego szlaku tranzytowego? – pytał Szefczovicz w rozmowie z Politico. – Co on oznacza dla Europy Środkowo Wschodniej? Wraz znim całkowicie zmienilibyśmy rynek bilans gazowy w tej części Europy – dodaje.
Pytanie, którego Szefczovicz nie zadał, a powinien, to kiedy oraz w jaki sposób Nord Stream i jego kolejne nitki zostaną podporządkowane jurysdykcji unijnego prawa – to znaczy przestaną być narzędziem dalszego wikłania Europy w relacje gazowe z Rosją a staną się normalnym szlakiem tranzytowym, korzystnym dla rynku tego surowca na kontynencie. Rosjanie sami przyznają, że to trzeci pakiet energetyczny może stanąć na drodze Nord Stream 2. Jednocześnie jednak Gazprom przekonuje, że projekt ma wszelkie zgody niezbędne do jego realizacji. Oznaczałoby to, że nie obawia się oporu na poziomie politycznym. Czy słusznie?
Być może tę kwestię należałoby włączyć w rozmowy o śledztwie antymonopolowym Komisji Europejskiej. Do końca września Gazprom ma przedstawić swoje argumenty w odpowiedzi na zarzuty dzielenia rynku, ustanawiania niesprawiedliwych cen i – co najważniejsze z punktu widzenia tego wywodu – pozyskiwania nieuprawnionego wpływu na infrastrukturę europejską. Komisja powinna zdecydować, czy temat Nord Stream 2 podpada pod ten zarzut.
Państwa jak Polska i Słowacja, powinny zadbać o odpowiednią presję na Brukselę, aby nie uznała przypadkiem, że większość tłumaczeń Gazpromu kończy spór i nie trzeba wprowadzać działań zaradczych. Polacy i inne nacje zagrożone działaniami rosyjskiego koncernu powinni kontynuować wysiłki na rzecz promocji dobrowolnych wspólnych zakupów gazu oraz nadzoru Komisji Europejskiej nad umowami gazowymi ex ante. Po aneksji Krymu nie ma powrotu do przeszłości. Firmy, które chcą business as usual w relacjach z Gazpromem, powinny zostać wyprowadzone z tego błędu. Kraje domagające się solidarności Polski w sprawie migrantów, powinny przypomnieć sobie o niej w sprawie Nord Stream 2.
