OSW: Wyrok TSUE w sprawie gazociągu OPAL to cios w interesy Gazpromu
10 września Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził nieważność decyzji Komisji Europejskiej z 28 października 2016 r. umożliwiającej większe wykorzystanie przepustowości gazociągu OPAL przez rosyjski Gazprom. Wyrok Trybunału wydany został w związku ze skargą wniesioną 16 grudnia 2016 r. przez Polskę (popartą przez Litwę i Łotwę) na decyzję Komisji, którą z kolei formalnie wsparły Niemcy. TSUE uzasadnia uwzględnienie polskiej skargi oraz unieważnienie decyzji KE tym, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady solidarności energetycznej sformułowanej w art. 194 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Tym samym ze skutkiem natychmiastowym ograniczona zostaje o 12,8 mld m3 w skali roku przepustowość gazociągu OPAL dostępna dla Gazpromu, a w konsekwencji przesył przez Nord Stream i Niemcy – piszą Agata Łoskot-Strachota i Szymon Kardaś, analitycy Ośrodka Studiów Wschodnich (OSW).
Prawdopodobne utrzymanie w mocy wyroku będzie korzystne dla Polski i wszystkich podmiotów zainteresowanych ograniczeniem dominacji Gazpromu na europejskim rynku gazu oraz przeciwnych realizacji nowych, rosyjskich gazociągów eksportowych, w tym Nord Stream 2. Decyzja uderza przede wszystkim w korzystające na rosnącym tranzycie gazu przez ich terytorium Niemcy, ale też Czechy i inne podmioty kupujące gaz za pośrednictwem Nord Stream. Tym samym pogłębia istniejące już różnice między państwami członkowskimi. Decyzja Trybunału jest też jednoznacznie niekorzystna dla Gazpromu i strony rosyjskiej. Ogranicza dostępne Rosji możliwości eksportowe w trudnym dla niej momencie (negocjacje gazowe z Ukrainą, zbliżająca się zima) i oznacza, że Gazprom w najbliższych latach nie będzie mógł zrezygnować z tranzytu przez Ukrainę, a tym samym zrealizować jednego z kluczowych celów rosyjskiej polityki energetycznej. Orzeczenie może też mieć negatywne skutki dla Nord Stream 2, zmniejszając szanse na przyznanie projektowi ewentualnych wyłączeń spod unijnego prawa. Wywołuje także pytania, czy i w jakim zakresie w przypadku tego projektu będzie można zastosować wzmocnioną wyrokiem zasadę solidarności energetycznej. Orzeczenie doraźnie wzmocni pozycję Ukrainy, ale także UE w rozmowach z Rosją na temat przyszłości ukraińskiego tranzytu i zbliżających się trójstronnych negocjacjach. Jednocześnie prowokować może działania odwetowe ze strony Rosji.
Jakóbik: Polska wygrywa z Gazpromem. Czy sprawa OPAL pomoże Ukrainie?
Stan dotychczasowy i kontekst
Gazociąg OPAL, biegnący z Greifswald w północno-wschodnich Niemczech do znajdującej się na granicy niemiecko-czeskiej miejscowości Brandov, jest największą lądową odnogą gazociągu Nord Stream i ma w punkcie wejścia roczną przepustowość ok 36,5 mld m3 a w punkcie wyjścia – ok. 32 mld m3. Jest w 80% własnością spółki WIGA (współwłasność Gazpromu i Wintershall), a w 20% jej spółki córki E.On. Zasady jego wykorzystania, w tym sposobu stosowania doń trzeciego pakietu i reguły dostępu stron trzecich (TPA), są przedmiotem dyskusji i kontrowersji od ponad dekady. Jeszcze przed zakończeniem budowy gazociągu i jego uruchomieniem w 2011 r. Gazprom, popierany przez niemieckiego regulatora (Bundesnetzagentur, BNetzA), starał się uzyskać wyłączenie 100% jego przepustowości z unijnych reguł i zagwarantowanie sobie długoterminowego wykorzystywania całości gazociągu. W 2009 r. Komisja Europejska zgodziła się na wyłączenie tranzytowej części przepustowości gazociągu OPAL (tzn. przepustowości z Niemiec do Czech) z TPA: powyżej 50% (nawet 100%) pod warunkiem wdrożenia programu uwalniania 3 mld m3 gazu (czyli jego sprzedaży podmiotom trzecim, np. w ramach aukcji w dowolnym punkcie gazociągu), a bez jego wdrożenia w 50%. Ponieważ Gazprom nigdy nie zdecydował się na ten program, OPAL do końca 2016 roku był wyłączony z TPA w 50% i wykorzystywany (głównie przez Gazprom) poniżej faktycznego potencjału. Niewykorzystywanych pozostawało ok 12,8 mld m3 przepustowości rocznie.
Gazprom, popierany przez stronę niemiecką (BnetzA), zabiegał o zmianę tego stanu rzeczy, argumentując, że wobec braku zainteresowania stron trzecich wolnymi 50% przepustowości OPAL powinien mieć prawo do ich wykorzystywania. Po kilku latach unikania decyzji i przedłużania procedury administracyjnej w październiku 2016 r. Komisja Europejska przychyliła się do wniosku niemieckiego regulatora zmieniającego zasady rezerwacji przepustowości gazociągu OPAL i umożliwiającego większe wykorzystanie jej przez Gazprom[1]. Pomimo szybkiego zaskarżenia decyzji KE przez Polskę (a także PGNiG SA, PGNiG Supply & Trading GmbH) i złożenia wniosków o zawieszenie wykonania decyzji KE, sądy unijny i niemiecki zezwoliły na użytkowanie przepustowości OPAL wg nowych zasad do czasu wydania w tej sprawie ostatecznego wyroku przez Trybunał Sprawiedliwości UE.
Skutkowało to wyraźnym zwiększeniem przesyłu rosyjskiego gazu gazociągiem Nord Stream i OPAL. W grudniu 2016 r. odbyły się pierwsze aukcje dodatkowych, udostępnionych dzięki decyzji KE przepustowości. Od 2017 r. szlak wykorzystywany był przez większość czasu prawie w 100% (a chwilami nawet powyżej swojej technicznej przepustowości). Odbiło się to m.in. na tranzycie gazu przez Ukrainę i Słowację. Ze względu na rosnący import rosyjskiego gazu przez UE jego poziom rósł, jednak wzrosty te byłyby większe przy niższym poziomie wykorzystania OPAL (i Nord Stream). Nord Stream pozostaje preferowanym szlakiem eksportowym Gazpromu i jest wykorzystywany w maksymalny sposób. Podczas gdy przed decyzją KE z 2016 r. przesłał w tymże roku 43,8 mld m3 gazu, to w 2018 r. przesył był już powyżej nominalnej przepustowości gazociągu – 58,7 mld m3.
Wyrok TSUE i co dalej?
Anulując decyzję KE z października 2016 r., Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł, że KE nie zastosowała się do przepisów traktatowych, nie wspominając w swojej decyzji o konieczności przestrzegania zasady solidarności oraz nie przeprowadzając odpowiednich badań jej dotyczących. Związane jest to m.in. z niezbadaniem przez KE wpływu zwiększenia wykorzystania przepustowości OPAL na sytuację państw trzecich, w tym Polski, i skutków przekierowania na trasę Nord Stream – OPAL części gazu przesyłanego wcześniej gazociągami Jamał i Braterstwo, oraz niewyważenia tych skutków z zyskami, jakie niósłby dla bezpieczeństwa dostaw gazu do UE wzrost wykorzystania OPAL-a. Dodatkowo TSUE w swoim wyroku stwierdza, że zasada solidarności energetycznej nie może być stosowana wyłącznie – jak argumentowała Komisja – w sytuacjach kryzysowych (opisanych w rozporządzeniu o zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw gazu z 2017 r.), a dotyczy także normalnego funkcjonowania unijnego rynku gazu oraz obejmuje obowiązek Unii i państw członkowskich uwzględniania interesów innych podmiotów nań aktywnych.
Wyrok Trybunału wchodzi w życie natychmiastowo i wywołuje skutki ex tunc (z mocą wsteczną) oraz erga omnes (wobec wszystkich podmiotów). W konsekwencji dostępna Gazpromowi przepustowość gazociągu OPAL spadnie do 50% przepustowości przypadających na Gazprom (6,4 mld m3 jest przeznaczonych dla E.On), czyli ok 12,8 mld m3 rocznie. Jednocześnie na mocy wcześniejszej decyzji KE i niemieckiego regulatora BnetzA rosyjski koncern utrzyma opcję dostępu do 100% tej przepustowości, o ile wdrożyłby program uwalniania 3 mld m3 gazu (np. przez aukcje). Komisja Europejska ma 2 miesiące i 10 dni na odwołanie się od wyroku TSUE. Nie wydaje się, by w ramach procesu odwoławczego KE mogłaby wnioskować o zawieszenie stosowania orzeczenia na czas rozpatrywania jej wniosku (i przywrócenie ważności decyzji z października 2016 r.), gdyż wyklucza to art. 60 Statutu TSUE.
W kontekście orzeczenia Trybunału nie jest jasny status zarezerwowanych wprzód (na kolejne dni/miesiące) dodatkowych przepustowości OPAL przez Gazprom. Wyrok TSUE wydaje się natomiast otwierać opcję występowania z roszczeniami odszkodowawczymi przez podmioty, które poniosły szkodę w wyniku anulowanej decyzji KE i tymczasowego większego wykorzystania OPAL (i Nord Stream) przez Gazprom.
Trudno obecnie przewidzieć, czy, kiedy i w jakim trybie nowa Komisja Europejska zdecyduje się odwoływać od orzeczenia TSUE. Gdyby to zrobiła, zakwestionowałaby zapisaną w prawie pierwotnym zasadę solidarności, a więc jedną z podstaw funkcjonowania UE. Dodatkowo kwestionując wyrok Trybunału, utrudniałaby własne działanie w doraźnych, ważnych dla unijnego rynku gazu i bezpieczeństwa dostaw kwestiach. Wreszcie działań KE nie ułatwia fakt formowania się nowego składu KE pod przewodnictwem Ursuli von der Leyen oraz konieczności wdrożenia się przez nowych Komisarzy w zawiłe kwestie związane z zasadami wykorzystania OPAL i Nord Stream oraz implikacjami rynkowymi i politycznymi podejmowanych działań.
Niemiecki regulator: Gazprom musi zmniejszyć przesył gazu przez OPAL
Wewnątrzunijne konsekwencje orzeczenia TSUE
Orzeczenie Trybunału stanowi ważną wygraną Polski, wspierających ją Litwy i Łotwy oraz wszystkich podmiotów dążących do pełnego stosowania prawa UE w przypadku infrastruktury eksportowej Gazpromu w UE (poza OPAL także do Nord Stream 2). Jest też niewątpliwym sukcesem Ukrainy i wszystkich zwolenników utrzymania tranzytu przez Ukrainę. Jednocześnie jest przegraną nie tylko KE lecz także, może nawet w większym stopniu, Niemiec. Komisja swoją decyzją z października 2016 r. zaakceptowała bowiem nowe uregulowanie kwestii dostępu do OPAL zaproponowane przez niemieckiego regulatora, a Niemcy formalnie poparły Komisję w sporze z Polską. Strona niemiecka czerpie wymierne dochody z rosnącego przesyłu rosyjskiego gazu przez jej terytorium i jednoznacznie dąży do jego dalszego zwiększania (przez realizację Nord Stream 2 i EUGAL).
Na decyzji TSUE tracą jednak też inne podmioty – w tym m.in. Czechy, przez których terytorium przesyłany jest gaz z OPAL na południe. Dodatkowo ograniczenie dostępnej Gazpromowi przepustowości OPAL interpretowane bywa jako kolejne wyzwanie dla zapewnienia stabilnych dostaw gazu najbliższej zimy. Tym samym orzeczenie uwypukla, a potencjalnie też pogłębia różnice interesów i stanowisk pomiędzy Polską (i częścią państw Europy Środkowej i Wschodniej czy skandynawskich) a Niemcami (i częścią innych państw unijnych).
Jednocześnie wyrok TSUE ws. OPAL stanowi ważne wzmocnienie dla zastosowania zasady solidarności energetycznej w działaniach i decyzjach instytucji unijnych i państw członkowskich. Wyrażona w orzeczeniu potrzeba ważenia zysków i strat wynikających z poszczególnych inwestycji/działań i/lub decyzji dla bezpieczeństwa dostaw czy funkcjonowania rynku gazu nie tylko UE jako całości, lecz także poszczególnych państw wydaje się ważnym uzupełnieniem dotychczasowej praktyki unijnej. Jest też spójna z rosnącym naciskiem KE na regionalny wymiar polityki energetycznej UE i wymóg współpracy państw członkowskich – zapisany m.in. w rozporządzeniu o bezpieczeństwie dostaw gazu, ale też w nowym, kluczowym narzędziu zarządzania przez KE wdrażaniem celów unii energetycznej przez kraje członkowskie, jakim są krajowe plany energetyczno-klimatyczne (NECPs).
Podkreślenie w orzeczeniu Trybunału znaczenia zasady solidarności potencjalnie zwiększa rolę KE w przypadku inwestycji rodzących kontrowersje wśród państw unijnych, takich jak Nord Stream 2 czy europejska odnoga TurkStream. Nie można wykluczyć, że w związku z brzmieniem orzeczenia TSUE również inne państwa członkowskie zaczną dochodzić swoich roszczeń w oparciu o zasadę solidarności (np. Słowacja, w przypadku której można mówić o wyraźnym spadku tranzytu po uruchomieniu gazociągów Nord Stream i OPAL, oraz Bułgaria, gdzie tranzyt przez gazociąg transbałkański ma spaść już po uruchomieniu pierwszej nitki TurkStream, planowanemu na grudzień 2019 r.).
Ograniczenie dostępu Gazpromu do gazociągu OPAL, a więc i poziomu wykorzystania preferowanej przez koncern trasy eksportu gazu do UE (Nord Stream), w kontekście utrzymujących się różnic stanowisk dotyczących przyszłego wykorzystania realizowanego gazociągu Nord Stream 2 (kwestia dyrektywy gazowej) oraz tranzytu gazu przez Ukrainę, może być czynnikiem komplikującym relacje gazowe pomiędzy UE a Rosją. Będzie też na pewno wpływać na agendę i kierunki polityki gazowej nowotworzonej Komisji Europejskiej. Pomimo że bezdyskusyjnym priorytetem dla nowej KE będą (i już są) kwestie klimatyczne (w tym m.in. rola gazu w unijnej transformacji energetycznej), niewątpliwie istotnym (przynajmniej w najbliższym czasie) tematem pozostanie zapewnienie bezpieczeństwa dostaw gazu do UE i wypracowania spójnych ram współpracy z Rosją i Ukrainą w sektorze gazowym.
Woźniak: Po decyzji Sądu UE Gazprom powinien zmniejszyć przesył gazu przez Nord Stream
Konsekwencje dla tranzytu gazu przez Ukrainę
Wyrok TSUE ws. OPAL wydany został w newralgicznym dla UE i rynku gazu momencie. W związku z trwającym konfliktem rosyjsko-ukraińskim i realizacją przez Gazprom nowych szlaków eksportowych (Nord Stream 2 i TurkStream) nierozstrzygniętą pozostaje kwestia przyszłości tranzytu gazu z Rosji przez Ukrainę. Pod koniec 2019 r. wygasa 11-letni rosyjsko-ukraiński kontrakt tranzytowy, co oprócz pytań o przyszłe szlaki i strategię eksportu rosyjskiego surowca do Europy wywołuje obawy o stabilność i bezpieczeństwo dostaw gazu najbliższej zimy. 19 września br. mają się odbyć długo oczekiwane trójstronne rozmowy gazowe UE–Ukraina–Rosja dotyczące m.in. przyszłości tranzytu. Ograniczenie orzeczeniem Trybunału dostępnych Gazpromowi przepustowości alternatywnego do gazociągów ukraińskich szlaku przez Morze Bałtyckie i Niemcy zwiększa znaczenie tranzytu przez Ukrainę, szczególnie w okresie najwyższego zapotrzebowania na gaz w sezonie zimowym. Tym samym wzmacnia ono pozycję Kijowa w nadchodzących negocjacjach, ale również daje argumenty Komisji Europejskiej, dążącej do zagwarantowania bezpieczeństwa tranzytu i wypracowania długookresowego porozumienia. Nawet jeśli rozpocząłby się proces odwoławczy, to utrzymująca się niepewność związana z zasadami wykorzystania OPAL i Nord Stream gra na korzyść Ukrainy.
Choć wyrok sam w sobie nie daje gwarancji na osiągnięcie nowego rosyjsko-ukraińskiego porozumienia ws. tranzytu oraz na to, że nie dojdzie do czasowego wstrzymania przez Rosję przesyłu gazu przez Ukrainę od 1 stycznia 2020 r., to utrzymuje relatywnie wysokie uzależnienie Rosji od ukraińskich gazociągów, nawet po uruchomieniu nowych szlaków eksportowych (Nord Stream 2 i TurkStream). W najlepszym dla Gazpromu wariancie (szybka realizacja Nord Stream 2 i obu nitek TurkStream oraz pełen dostęp do ich przepustowości) będzie on musiał przesyłać w najbliższych latach przez Ukrainę (w zależności od poziomu całkowitego eksportu do Europy) od 28 do 54 mld m3 gazu, a w najbardziej niekorzystnym (utrzymanie ograniczonej przepustowości Nord Stream ze względu orzeczenie ws. OPAL, ograniczone możliwości wykorzystywania Nord Stream 2 i opóźnienia z uruchomieniem drugiej nitki TurkStream) – może być zmuszony do przesyłania przez jej terytorium od 71 do 97 mld m3 surowca.
Wg szacunku ukraińskich ekspertów, dla utrzymania ukraińskiego systemu gazociągów tranzytowych niezbędne jest przesyłanie minimum 30–40 mld m3 gazu rocznie. Tranzyt rosyjskiego gazu pozostaje bardzo ważnym źródłem dochodów dla Ukrainy (ok. 3 mld USD rocznie).
Więcej: OSW
