Roszkowski: Unijny wyrok w sprawie niepodległości Ukrainy
Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie gazociągu OPAL może być ostatnią szansą, aby uchronić Ukrainę przed polityczną i gospodarczą destabilizacją, do której dąży Moskwa – pisze Marcin Roszkowski, prezes Instytutu Jagiellońskiego.
10 września Trybunał Sprawiedliwości UE wyda orzeczenie w sprawie skargi rządów Rzeczpospolitej Polskiej, Litwy i Łotwy na decyzję Komisji Europejskiej umożliwiającej Gazpromowi korzystanie z pełnej przepustowości gazociągu Opal. Rozstrzygnięcie w tej sprawie jest ważne nie tylko z punktu widzenia przestrzegania zasad praworządności UE i integralności jej polityki energetycznej. Zdecydowanie bardziej istotne są skutki, jakie wyrok ten będzie miał poza granicami Wspólnoty. Od treści tego wyroku zależy bowiem, czy Ukraina utrzyma status kraju tranzytowego dla rosyjskiego gazu, a tym samym – czy będzie mogła przeciwstawić się agresywnej polityce Kremla wymierzonej w jej niezależność.
W listopadzie 2011 r. uruchomiono gazociąg Nord Stream 1, który po dnie Bałtyku dostarcza paliwo do niemieckiego Greifswaldu, skąd jest ono transportowane dalej gazociągami lądowymi. Jednym z nich jest OPAL biegnący wzdłuż granicy polsko-niemieckiej aż do Czech. W przeciwieństwie do Nord Stream 1, OPAL podlega w całej rozciągłości przepisom UE dotyczącym infrastruktury przesyłowej. Zgodnie z tzw. regułą dostępu stron trzecich, Gazprom miał prawo korzystać jedynie z ok. połowy przepustowości Opalu. Ograniczało to możliwość dystrybucji gazu dostarczanego Nord Streamem 1, dlatego już w 2013 r. Gazprom prowadził nieformalne rozmowy Bundesnetzagentur (BNetzA – niemiecki odpowiednik URE) o zwiększeniu dostępnej przepustowości. W 2014 r. po ataku Rosji na Ukrainę rozmowy te zostały zawieszone. Jednak już w 2016 r. niemiecki urząd zgodził się i przyznał rosyjskiej spółce prawo do korzystania z pełnych przepustowości gazociągu OPAL. Było to odstępstwo od przepisów unijnych, dlatego rozstrzygnięcie BNetzA musiało zyskać aprobatę Komisji Europejskiej. Ta wydała pozytywną opinię w październiku 2016 r.
Rozstrzygnięcie Komisji oprotestowały PGNiG i jej niemiecka spółka zależna PST oraz – niezależnie – rządy trzech państw członkowskich, w tym Polski. To właśnie skargi rządowej będzie dotyczyć wyrok TSUE, który ma zapaść 10 września.
Zanim przeanalizujemy możliwe rozstrzygnięcia i ich konsekwencje, spójrzmy na okoliczności, w jakich zapadnie wyrok. Celem polityki Kremla jest podporządkowanie sobie Ukrainy. Arsenał tej polityki jest szeroki: od wojny informatycznej, przez szantaż gospodarczy, po okupację części terytorium. Jednak Rosja musi brać pod uwagę, że jej działania mogą spowodować wstrzymanie tranzytu gazu przez Ukrainę do odbiorców w Unii Europejskiej. A to grozi umiędzynarodowieniem konfliktu, czego z oczywistych względów Kreml chciałby uniknąć. Budowa Nord Stream 1 była pierwszym krokiem, żeby usunąć tę niedogodność. Drugim – finalnym – będzie oddanie do użytku gazociągu Nord Stream 2, który w praktyce pozwoli wyeliminować potrzebę tranzytu rosyjskiego gazu przez terytorium Ukrainy do Unii Europejskiej. W ten sposób Rosja zyska wolną rękę do ingerowania w sprawy swojego sąsiada i będzie w stanie wciągnąć go z powrotem w orbitę swych wpływów, co jest celem, którego Moskwa nawet nie stara się ukryć.
Po uruchomieniu gazociągu Nord Stream 2 (wciąż istnieje realna szansa, że nastąpi to na przełomie 2019 i 2020 roku), Gazprom będzie mógł przesłać nim do Niemiec dodatkowe 60 mld m sześc. gazu rocznie, z pominięciem Ukrainy.
Problemem mogłyby być dostawy do Rumunii, Bułgarii i Turcji, ale gazociąg Turkish Stream oraz TANAP zostały już ukończone, a w razie potrzeby Bułgaria może importować gaz z Rosji przez Grecję.
Ten ułożony przez Moskwę scenariusz został bezbłędnie odczytany przez zachodnie koncerny gazowe, które zapełniły magazyny gazu w Unii Europejskiej do granic możliwości, w oczekiwaniu, że gaz przestanie płynąć przez Ukrainę 1 stycznia 2020 r. Zgromadziwszy zapasy, mogą teraz spokojnie przyglądać się rosyjsko-ukraińskim negocjacjom w sprawie przedłużenia tranzytu po 2019 roku, które ze strony Moskwy, są jak dotąd tylko grą pozorów obliczoną na przeciąganie sprawy.
Ale ten konsekwentnie realizowany scenariusz może spalić na panewce wskutek wyroku TSUE dotyczącego gazociągu Opal. Jeżeli bowiem sąd przychyli się do skargi rządu RP, Gazprom nie będzie w stanie w pełni wykorzystać możliwości Nord Stream 1. Jeszcze w 2015 r. gazociągiem Nord Stream 1 do Unii Europejskiej płynęło maksymalnie 38 mld m sześc. Ale już po decyzjach Komisji Europejskie i BNetzA z 2016 r. transport NS1 wzrósł do ok. 59 mld m sześc. w roku 2018. Jeśli TSUE uchyli decyzję KE, zmusi to Gazprom do ograniczenia przepływów Nord Stream 1 o co najmniej 12, a może nawet 20 mld m sześc.
Aby utrzymać wolumen eksportu do Europy Zachodniej, Rosjanom nie pozostanie więc nic innego jak utrzymać tranzyt przez Ukrainę. Jego wolumen będzie na tyle duży, że w przypadku zakłóceń, zachodni odbiorcy nie będą w stanie uzupełnić niedostarczonego gazu zapasami z magazynów. A to dla Kijowa bardzo ważne zabezpieczenie przed imperialnymi zakusami Kremla. W ten sposób Ukraina zyska niepodważalny argument, a przede wszystkim – zmusi Moskwę do rozpoczęcia prawdziwych negocjacji.
Konsekwencje wyroku TSUE są jednak niesymetryczne. Odrzucenie skargi przeciwko decyzji KE oznaczałoby definitywnie koniec tranzytu gazu przez Ukrainę ze wszystkimi konsekwencjami. Natomiast uznanie skargi stwarza jedynie szansę na utrzymanie przesyłu. Gra o tranzyt i niezależność Ukrainy będzie toczyć się dalej, a jej wynik zależy od tego, co dalej zrobi Komisja.
Skarga rządów do TSUE opiera się na argumentach formalnych. TSUE nie rozstrzyga, czy przyznanie Gazpromowi prawa do dodatkowej przepustowości OPALu jest właściwe czy nie. W konsekwencji Komisja będzie mogła jeszcze raz wydać identyczną decyzję, tym razem bez łatwych do uniknięcia wad formalnych. Wiele wskazuje, że do takiego scenariusza przygotowuje się BNetzA, która w styczniu tego roku wszczęła na wniosek Gazpromu postępowanie o wydanie nowych warunków korzystania z przepustowości Opal. Postępowanie zostało zawieszone, ale należy zakładać, że w przypadku uznania skargi przez TSUE, BNetzA odwiesi je i natychmiast wyda nową decyzję po myśli rosyjskiej spółki, tak aby dać jej prawo do wyłączności na gazociągu OPAL jeszcze przed końcem 2019 r., tym razem już bez uchybień formalnych. Będzie jednak potrzebowała na to zgody Komisji Europejskiej.
Tymczasem Komisji Europejskiej wcale nie musi zależeć na tym, aby Gazprom wstrzymał tranzyt gazu przez Ukrainę, więc wniosku BNetzA może nie zatwierdzić. Jednocześnie na bezpośrednią konfrontację z Gazpromem i Niemcami Komisja Europejska może nie mieć wystarczającej siły politycznej, zatem wniosku BNetzA może nie odrzucić. Jedynym rozwiązaniem korzystnym dla Ukrainy, może się okazać zaskarżenie wyroku TSUE do drugiej instancji i w ten sposób opóźnienie ostatecznego rozstrzygnięcia tej sprawy.
Jeśli KE nie wyda nowej decyzji w sprawie Opal do końca 2019 roku, gaz przesyłany przed wyrokiem TSUE przez OPAL, będzie musiał płynąć do Unii Europejskiej przez Ukrainę. To z kolei oznacza, że tranzyt gazu przez Ukrainę po 1 stycznia 2020 r. będzie musiała zostać utrzymany. Moskwa będzie zmuszona do rozmów na temat tranzytu z Kijowem. Strona ukraińska będzie natomiast miała dostatecznie mocne argumenty, aby wynegocjować nową, wieloletnią umowę tranzytową na akceptowalnych dla siebie warunkach. Uznanie przez TSUE skargi Polski, Litwy i Łotwy na decyzję KE z 2016 r. w sprawie gazociągu OPAL to ostatnia szansa, żeby do tego doszło.
