Wójcik: Czy powstanie nowy, rządowy potentat surowcowy?

4 grudnia 2017, 07:30 Energetyka

 

Polska Agencja Geologiczna (PAG) ma być ważnym instrumentem resortu środowiska służącym realizacji Polityki Surowcowej Państwa – pisze Teresa Wójcik, redaktor portalu BiznesAlert.pl.

Zgodnie z projektem Polityki Surowcowej Państwa, przedstawionym niedawno przez Ministerstwo Środowiska, 14 listopada br pojawił się oficjalnie dokument – zapowiedziany projekt ustawy o Polskiej Agencji Geologicznej (PAG). Inicjatywa ustawodawcza resortu zmierza do utworzenia państwowej osoby prawnej powołanej w celu usprawnienia zarządzania zasobami geologicznymi i zapewnienia efektywnej polityki surowcowej.

Zamiast ustawy o Państwowej Służbie Geologicznej

PAG ma być ważnym instrumentem realizacji Polityki Surowcowej Państwa. Zadania i uprawnienia PAG są znacznie większe niż przewidywał to wycofany ( i mocno krytykowany ) projekt ustawy o Państwowej Służbie Geologicznej. Nowa jednostka ma zapewnić skuteczne prowadzenie polityki surowcowej oraz sprawowanie skutecznego nadzoru nad działalnością geologiczną i górniczą. Ma być w tym celu ustawowo wyposażona w odpowiednie kompetencje oraz środki finansowe służące do spójnej i kompleksowej polityce państwa w dziedzinie „geologii, hydrogeologii, górnictwa, rekultywacji oraz przywracania zagospodarowania terenów pogórniczych.” A także zapewnienia bezpieczeństwa geologiczno-surowcowego oraz sprawniejszego nabywania, gromadzenia, przetwarzania, ewidencjonowania, archiwizowania, ochrony i udostępniania danych geologicznych. Przypisanie tego ogromu zadań jednemu podmiotowi ma zapewnić „sprawną realizację polityki i obowiązków państwa w zakresie szeroko pojętej geologii.” Pytanie – czy nowa instytucja będzie zdolna udźwignąć ten ogrom.

Po wstępnej analizie projektu ustawy można ocenić, że cel projektu ustawy o PAG jest ambitniejszy niż ustawy o Służbie Geologicznej.Jest nim generalnie wykonywanie zadań państwa z dziedziny geologii. Zakres o wiele szerszy niż obecnie realizowany lub zlecany innym podmiotom przez Państwowy Instytut Geologiczny w ramach wykonywanej przez ten Instytut państwowej służby geologicznej. Dla PAG przewidziano także przejęcie zadań państwowej służby hydrogeologicznej, określonych obecnie w ustawie – Prawo wodne

Zadania PAG w zakresie geologii

Pod względem prawnym PAG ma być agencją wykonawczą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z późniejszymi zmianami (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ). Według tej ustawy, agencja wykonawcza jest „państwową osobą prawną tworzoną na podstawie odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa.” Resort środowiska uznał, że taka forma prawna będzie najbardziej odpowiadać zadaniom PAG. W Uzasadnieniu do projektu ustawy podkreśla się, że realizacja tych zadań w zasadzie nie wymaga „działania w formach władczych”. Jednak zgodnie z przepisami przywołanej ustawy, PAG jako agencja wykonawcza będzie prowadzić samodzielną gospodarkę finansową i uzyskiwać przychody z prowadzonej działalności. To znaczy, że będzie mogła aktywnie działać w zagospodarowaniu zasobów surowców mineralnych. Nadzór nad PAG ma sprawować minister właściwy do spraw środowiska przy pomocy Głównego Geologa Kraju (art. 2 projektu).

Do PAG będzie należało ustalanie i weryfikacja zasobów złóż kopalin. Złoża kwalifikujące się do gospodarczego wykorzystania i eksploatacji muszą spełniać stosowne wymagania i warunków występowania, co decyduje o możliwości wydobycia kopaliny, jej przeróbki i bezpiecznego wykorzystania. Weryfikacja tych cech ma umożliwić dokladną ocenę złóż kopalin, ich racjonalne wydobycie i zagospodarowanie. Istotne są również zadania związane z nabywaniem, gromadzeniem, przetwarzaniem, ewidencjonowaniem, archiwizowaniem, chronieniem i udostępnianiem informacji geologicznej, prowadzeniem centralnego archiwum geologicznego, a także prowadzenie i aktualizacja baz danych geologicznych.

PAG – według projektu ustawy – ma realizować wieloletni Program Rozpoznania Geologicznego Oceanów – PRoGeO ( w latach 2017-2033 ) przewidziany w projekcie Polityki Surowcowej Państwa. Zadaniem Agencji będzie rozpoznanie oraz udokumentowanie przez złóż kopalin, a następnie ich eksploatacja.

Działalność ściśle rynkowa

Ponieważ przyszła Agencja będzie mieć samodzielność gospodarczą, projekt ustawy przewiduje, że będzie mogła tworzyć spółki kapitałowe „w celu poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin ze złóż lub rekultywacji i zagospodarowania zrekultywowanego gruntu po robotach geologicznych lub górniczych prowadzonych przez podmiot nieistniejący i nieposiadający następcy prawnego albo podmiot, którego nie można ustalić”. Agencja będzie mogła nabywać lub obejmować akcje lub udziały w spółkach zajmujących się wspomnianą wyżej działalnością.

Reguluje te możliwości art. 15 projektu ustawy oraz kolejne przepisy rozdziału III. Projektowane rozwiązania – wg autorów – mają spełniać dwa cele. Z jednej strony – zabezpieczyć interesy państwa związane z zagospodarowaniem krajowych zasobów surowcowych. Z drugiej zaś, znacząco zmniejszać ryzyko inwestycyjne dla przedsiębiorców prywatnych, zarówno polskich, jak i zagranicznych, którzy, tworząc spółkę z PAG, będą mieli zagwarantowane stabilne warunki prowadzenia działalności. Inwestycje wydobywcze charakteryzują relatywnie wysokie bariery wejścia (wysoka kapitałochłonność, zwłaszcza w początkowej fazie inwestycji) oraz długi horyzont czasowy zwrotu z kapitału. Nierzadko przekraczającym 40 lat.

Przedsiębiorca chcąc dywersyfikować ryzyko, będzie zainteresowany utworzeniem spółek joint venture, czyli bez pełnego zaangażowania kapitałowego. Taka możliwość inwestowania w Polsce może być zachętą dla zagranicznych firm dysponujących nowoczesnymi technologiami w sektorze poszukiwawczo-wydobywczym. Przy tworzeniu spółki z udziałem równym lub mniejszościowym PAG, konieczne byłoby uzyskanie zgody Prezesa Rady Ministrów lub ministra właściwego do spraw środowiska, działającego na podstawie upoważnienia Prezesa Rady Ministrów (art. 15 ust. 2 projektu). Uprawnienia właścicielskie z akcji lub udziałów byłyby wykonywane przez prezesa PAG jednakże dokument będący podstawą działalności spółki (odpowiednio umowa łub statut) będzie ustalany w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska.

Udział PIG w spółkach kapitałowych

Projektowany art. 15 ust. 4 ustawy przewiduje z kolei możliwość przystępowania spółek utworzonych przez PAG do istniejących innych spółek kapitałowych. Przy czym wymogiem jest, aby przedmiot działalności tych spółek był taki sam, jak w przypadku spółek tworzonych przez PAG. Projektowany art. 17 ustawy przewiduje prawo pierwokupu dla PAG w przypadku zbycia akcji lub udziałów w spółkach kapitałowych utworzonych na podstawie projektowanej ustawy, w których PAG będzie dysponowała większością akcji lub udziałów. Projekt przewiduje w tym zakresie dość rozbudowaną regulację, której ocena wymaga jednak szczegółowej analizy prawnej.

Zgodnie z rozwiązaniami projektowanymi w art. 18 ustawy PAG będzie mogła udzielać wsparcia finansowego w formie pożyczek i dotacji na rozwój nowych metod i technologii poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin, wydobywania kopalin ze złóż, pozyskiwania i przeróbki surowców mineralnych, rekultywacji gruntów po działalności górniczej i przemysłowej, jak również przetwarzania odpadów w celu odzysku surowców mineralnych.

Na podstawie art. 28 ust. 1 projektu ustawy zostanie utworzony państwowy fundusz celowy – Fundusz Surowcowy, którego dysponentem będzie PAG. Fundusz miałby zapewnić stałe, ustawowo określone środki, dla zapewnienia ciągłości finansowania lub współfinansowania wydatków związanych z realizacją ustawowych zadań PAG.

W art. 19 projektu przewidziano dofinansowanie rekultywacji i zagospodarowania gruntów Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych lub jednostek samorządu terytorialnego, zdegradowanych lub zdewastowanych przez podmiot nieistniejący i nieposiadający następcy prawnego albo podmiot, którego nie można ustalić. Obecnie są problemy z finansowaniem rekultywacji nielegalnie wykonanych wyrobisk, odwiertów itp.

Co z Państwowym Instytutem Geologicznym i jego dorobkiem?

Projekt ustawy o PAG zasadniczo zmienia sytuację Państwowego Instytutu Geologicznego-Państwowego Instytut Badawczego (PIG-PIB). Najistotniejsze dla Instytutu byłyby zmiany wprowadzane do ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Pgg). Polegają one przede wszystkim na tym, by wszelkie zadania przypisane w Pgg do państwowej służby geologicznej (w znaczeniu przedmiotowym) stały się zadaniami PAG (w znaczeniu podmiotowym). Szczegółowe zmiany dotyczą: wpływów z tytułu rozporządzania prawem do korzystania z informacji geologicznej przysługującej Skarbowi Państwa, opłat eksploatacyjnych, dodatkowych i podwyższonych (w zakresie wnoszenia tych opłat oraz w zakresie podziałów wpływów z tych źródeł, tak aby zapewnić w nich udział także PAG), a także wykonywania zadań Krajowego Administratora Podziemnych Składowisk Dwutlenku Węgla, które mają zostać powierzone PAG.

Przewiduje się, że zarówno część środków trwałych, jak i zasobu kadrowego PIG-PIB stanie się częścią PAG. Nie przewiduje się utraty osobowości prawnej ani statusu państwowego instytutu badawczego przez PIG-PIB. Projekt zakłada współpracę między PAG a PIG-PIB, jako „ważnym zleceniobiorcą zadań wynikających z prac PAG”. Co można rozumieć, że stanie się swego rodzaju naukowym zapleczem Agencji. Jednak nie wiadomo, jak ta współpraca byłaby prawnie regulowana, jaka statusowo i finansowo byłaby relacja obu jednostek.

Projekt ustawy przewiduje w przepisach przejściowych i końcowych, że z dniem wejścia w życie ustawy, PIG- BIP „odzyska pierwotną funkcję instytutu badawczego oraz zachowa niezbędne środki do realizacji celów naukowych.” Na zasadzie symetrii, wierzytelności i zobowiązania PIG-PIB związane z dotychczasowym wykonywaniem zadań państwowej służby geologicznej oraz państwowej służby hydrogeologicznej staną się wierzytelnościami i zobowiązaniami PAG.
Zamiarem projektodawcy jest, aby Agencja wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki PIG-BIP jako zamawiającego wynikające z przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Miałoby to umożliwić „płynne przejęcie przez PAG zadań z zakresu państwowej służby geologicznej, obecnie realizowanych przez PIG-PIB. Projektowane przepisy przewidują także zwolnienie PAG z podatków, danin publicznych i opłat z tytułu nabycia mienia PIG-PIB.

Zwolnień grupowych w PIG nie będzie

Projekt zawiera rozwiązania mające zabezpieczyć stosunki pracy osób zatrudnionych obecnie w PIG-BIP a wykonujących zadania państwowej służby geologicznej oraz państwowej służby hydrogeologicznej. Nie przewiduje się zwolnień grupowych. Pracownicy PIG-BIP wykonujący w dniu ogłoszenia ustawy zadania podlegające przekazaniu oraz spełniający wymagania, o których mowa w art. 11 ust. 2 projektu ustawy, staną się pracownikami PAG, jeżeli przyjmą zaproponowane im nowe warunki pracy lub płacy. Jak się dowiedziała redakcja BiznesAlert.pl, przewidziano, że w PAG znajdzie zatrudnienie ok. 720 pracowników. Przede wszystkim dotychczas zajmujących się zadaniami państwowej służby geologicznej i państwowej służby hydrogeologicznej. Zakłada się utrzymanie dotychczasowego poziomu wynagrodzeń.

Na początku ścieżki legislacyjnej

Projektodawcy przewiduje się, że przepisy ustawy wejdą w życie z dniem 1 kwietnia 2018 r. Wyjątkiem są przepisy art. 48-50, których wejście w życie planowane jest na tyle wcześniej, aby przygotować funkcjonowanie PAG. Harmonogram przewiduje szybkie tempo prac nad ustawą. Jednak procedury legislacyjne – np. obligatoryjne uzgodnienia i konsultacje oraz wnoszenie propozycji poprawek – nie zawsze przebiegają zgodnie z przewidywaniami. Projekt ustawy o Państwowej Agencji Geologicznej jest na początku tych procedur.