Historia upadku NABE. Czy polskie spółki pozbędą się węgla?
– Narodowa Agencja Bezpieczeństwa Energetycznego (NABE) to upadły projekt, który w założeniu miał wyrwać polskie spółki energetyczne z objęć aktywów węglowych. Plan restrukturyzacji górnictwa dalej czeka na konkrety, ale te, jeśli się pojawią, to w innej formie i pod innym szyldem – pisze Jędrzej Stachura, redaktor BiznesAlert.pl.
Po co wydzielać?
Projekt Narodowej Agencji Bezpieczeństwa Energetycznego (NABE), zapowiadany i poruszany w przestrzeni publicznej od 2019 roku, był inicjatywą rządu Prawa i Sprawiedliwości. Jego celem była restrukturyzacja i wzmocnienie sektora energetycznego w Polsce. Główne założenia NABE dotyczyły konsolidacji aktywów węglowych i umożliwienia spółkom energetycznym większych inwestycji w odnawialne źródła energii.
NABE miała przejąć wszystkie aktywa węglowe od największych spółek energetycznych w Polsce: Polskiej Grupy Energetycznej, Enei, Taurona oraz Energi. W ten sposób miała powstać jedna duża państwowa spółka odpowiedzialna za wytwarzanie energii z węgla. Dzięki temu spółki energetyczne miały skupić się na inwestycjach w OZE oraz inne niskoemisyjne technologie, minimalizując jednocześnie ryzyko finansowe związane z malejącą rentownością produkcji energii z węgla. Z czasem agencja miała dążyć do zmniejszenia zależności od węgla w zgodzie z europejskimi celami. Ostatnim kluczowym celem NABE miało być zapewnienie stabilności dostaw energii elektrycznej w dobie rosnącego zapotrzebowania na energię i niezbędnej modernizacji infrastruktury energetycznej w kierunku źródeł odnawialnych.
W skrócie, NABE miała działać w formie holdingu utworzonego wokół spółki PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna, skupiającego aktywa węglowe wydzielone z czterech spółek energetycznych pod kontrolą Skarbu Państwa. Politycy Prawa i Sprawiedliwości, na czele z ówczesnym ministrem aktywów państwowych Jackiem Sasinem, jako pomysłodawcy powyższego projektu podkreślali, że jego realizacja to „strategiczny krok w kierunku zrównoważonej transformacji polskiego sektora energetycznego”.
– Projekt NABE nie wynika z naszych chęci dokonywania zmian strukturalnych w obszarze energetyki dla samych zmian, ale to jest konieczność dostosowywania się do polityki klimatycznej Unii Europejskiej i konieczności transformacji energetycznej, również przeprowadzania dużych inwestycji przez spółki Skarbu Państwa, które nie są w stanie inwestycji w obszary czystej energetyki dokonywać, mając obciążenie w postaci energetyki węglowej. Ten projekt musi być zrealizowany – podnosił ówczesny minister aktywów państwowych Jacek Sasin.
W 2023 roku można było mówić, że projekt utworzenia NABE jest zaawansowany. Ówczesny rząd zapowiadał rychłe uruchomienie agencji, jednak z miesiąca na miesiąc przesuwał termin jej startu. Rządzący tłumaczyli wówczas, że proces wydzielenia rodzi wyzwania finansowe i organizacyjne, wymagające czasu.
Ostatecznie, w lipcu 2023 roku Rada Ministrów przyjęła główne założenia dotyczące projektu, a ministerstwo aktywów państwowych (MAP) koordynowało proces przenoszenia aktywów węglowych od głównych spółek energetycznych do nowo powstającej agencji. Wydawało się, że nic nie stanie na przeszkodzie utworzenia, gdyż PGE, Enea, Tauron i Energa uzyskały zgody korporacyjne na transakcję przejęcia przez Skarb Państwa ich aktywów węglowych. Projekt był również w trakcie konsultacji międzyresortowych i społecznych, o czym wspominał szef MAP.
– Proces utworzenia NABE dobiega końca. Po akceptacji Rady Ministrów będziemy możemy podjąć rozmowy z Komisją Europejską – mówił wicepremier. Rozmowy z KE miały dotyczyć przede wszystkim systemu publicznego wsparcia dla skupionej w NABE energetyki konwencjonalnej do czasu, aż zostanie zastąpiona innymi, niskoemisyjnymi źródłami energii.
Głos spółek
Wagę procesu podkreślali również prezesi poszczególnych spółek. – Wydzielenie jest konieczne, bo trudno sobie wyobrazić, że będziemy realizować ambitne plany rozwoju OZE, rozwoju sieci czy uruchamiania magazynów energii, jeżeli nie wydzielimy aktywów węglowych. W obecnej sytuacji nie otrzymamy nawet kredytowania inwestycji w OZE, jak informują nas instytucje finansowe. Zaprojektowana przez rząd strategiczna koncepcja Narodowej Agencji Bezpieczeństwa Energetycznego jest kluczowa dla powodzenia procesu transformacji sektora elektroenergetycznego – mówił Paweł Majewski, prezes Grupy Enea w rozmowie z BiznesAlert.pl (w październiku 2022 roku).
– NABE to projekt rządowy, my jako PGE przy współudziale Enei, Energi i Tauronu go wspieramy. Inwazja Rosji na Ukrainie pokazuje jak ważne są własne źródła. NABE będzie zapewniało podstawę w systemie energetycznym aż do powstania atomu – podkreślał Wojciech Dąbrowski, prezes Polskiej Grupy Energetycznej (w czerwcu 2022 roku).
Wrześniowa blokada NABE
Przyszedł jednak wrzesień 2023 roku. Senat, z przewagą mandatów „po stronie” Koalicji Obywatelskiej, odrzucił projekt ustawy o zasadach udzielania przez Skarb Państwa gwarancji za zobowiązania Narodowej Agencji Bezpieczeństwa Energetycznego. Zakładała ona objęcie gwarancjami trzech grup instrumentów finansowych: kredytu odnawialnego (przeznaczonego na finansowanie bieżącej działalności, w tym zakupu uprawnień do emisji CO2), z odnawialnym limitem (tzw. Revolving Credit Facility), na poziomie 15 mld zł, długoterminowych pożyczek od grup energetycznych, w kwocie szacowanej na 9,9 mld zł oraz Platformy Treasury (zabezpieczenia terminowych transakcji zakupu określonych instrumentów finansowych – uprawnień do emisji CO2 (EUA) oraz instrumentów zabezpieczających ryzyko walutowe). Gwarancjami Skarbu Państwa miało zostać objęte 70 procent wyżej wymienionych zobowiązań finansowych, w skład których nie wchodzą odsetki i inne koszty (gwarancja dotyczy jedynie kapitału).
– Obecny poziom zadłużenia spółek wobec grup energetycznych uniemożliwia jego natychmiastową spłatę po powstaniu NABE. W związku z tym konieczne jest refinansowanie obecnego zadłużenia oraz zmiana istniejącej struktury finansowania. Jednocześnie, z uwagi na skalę zapotrzebowania na finansowanie zewnętrzne oraz ograniczone zainteresowanie banków finansowaniem aktywów węglowych, zaangażowanie krajowych i zagranicznych instytucji finansowych zostało uwarunkowane wprowadzeniem rozwiązania polegającego na udzieleniu przez Skarbu Państwa gwarancji na zobowiązania zaciągane przez NABE – argumentowano w projekcie ustawy.
– Kolejna odsłona totalnej głupoty w wykonaniu totalnej opozycji. Ekipa Marszałka Grodzkiego w Senacie odrzuciła w całości ustawę finalizującą proces powstawania NABE. To Wy stanowicie zagrożenie dla Polski, dla jej bezpieczeństwa energetycznego i dalszego rozwoju. Wstyd – komentował decyzję Senatu Jacek Sasin.
Wrześniowa blokada ze strony Senatu na tamten czas oznaczała wstrzymanie projektu, a wynik październikowych wyborów parlamentarnych niejako przypieczętował los NABE. Te co prawda wygrał PiS, ale większość w Sejmie uzyskała opozycja w składzie: Koalicja Obywatelska, Trzecia Droga (PSL i Polska 2050) i Lewica. W lutym 2024 roku nadeszła informacja z Rządowego Centrum Legislacji o tym, że Rada Ministrów wycofała z Sejmu projekt ustawy o zasadach udzielania przez Skarb Państwa gwarancji za zobowiązania Narodowej Agencji Bezpieczeństwa Energetycznego.
Wydzielenie aktywów a nowy rząd
Obecni rządzący wyrażają poparcie wydzieleniu aktywów węglowych ze spółek energetycznych. W maju 2024 roku powołano specjalny „Zespół ds. wydzielenia aktywów węglowych ze spółek z udziałem Skarbu Państwa sektora energetycznego”. Jeden z aktów prawnych Dziennika Urzędowego MAP wskazuje, że do jego zadań należą m.in.: analiza uwarunkowań wydzielenia aktywów węglowych, współpraca ze spółkami z udziałem Skarbu Państwa sektora energetycznego w zakresie wypracowania założeń, kierunków oraz metod przeprowadzenia wydzielenia oraz opracowanie rekomendacji w zakresie koniecznych lub zalecanych zmian legislacyjnych nakierowanych na przeprowadzenie wydzielenia.
– W ministerstwie aktywów państwowych 9 maja 2024 roku powołano w przedmiotowej sprawie specjalny Zespół. Prace zespołu są w toku – podkreśla ministerstwo aktywów państwowych. Resort nie zdradza jednak szczegółów tych działań. – MAP w przypadku podjęcia jakichkolwiek wiążących decyzji będzie je komunikował, tak by mogły być omówione z interesariuszami, w tym stroną społeczną. Transformacja energetyczna musi być przeprowadzona w drodze dialogu i otwartości na potrzeby wszystkich stron procesu – zapowiada MAP w korespondencji z BiznesAlert.pl.
Kopiować czy nie?
Eksperci i prawnicy w ostatnich latach wskazywali zagrożenia, które może nieść za sobą propozycja PiS. Już w 2022 roku Fundacja WiseEuropa podkreślała, że powołanie NABE może rozmontować mechanizmy konkurencyjne i rynkowe, które obecnie wymuszają przejście z aktywów węglowych na źródła mniej emisyjne. – Działania te znacząco opóźnią transformacje energetyczną w Polsce, a co za tym idzie przełoży się również na późniejsze odejście polski od węgla. […] Proponowany model transformacji niesie ze sobą ryzyko eskalacji kosztów dla krajowych interesariuszy. Wymaga on trwałego dotowania ze środków publicznych wydobycia węgla w tych kopalniach, które w logice rynkowej zostałyby wkrótce zamknięte, i pokrywania strat jednostek wytwórczych przejętych przez NABE, przez co kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt lat – czytamy w jednym z raportów.
W podobnym tonie wyrażali się analitycy Forum Energii twierdząc, że wydzielenie w tym modelu może zamrozić transformację energetyczną zamiast ją odblokować. – W filmie z Louisem de Funès dla tytułowego hibernatusa stworzono odrębny, nierealny świat, aby dobrze się czuł w nowej rzeczywistości. Z NABE, którą proponuje rząd dla energetyki węglowej, jest podobnie. Wydzielenie aktywów węglowych jest konieczne, bo generują coraz większe straty, spółki energetyczne są zadłużone, a z obciążeniem węglowym w nowej rzeczywistości kończy im się możliwość pozyskania finansowania na inwestycje. Brak analizy kosztów i korzyści dla gospodarki i społeczeństwa, czy oceny ryzyk, spowoduje że NABE zamiast odblokować transformację może ją zahibernować i wprowadzić chaos, który zagrozi bezpieczeństwu energetycznemu Polski – podkreślali dr Aleksandra Gawlikowska-Fyk i Andrzej Rubczyński.
Zdaniem Wojciecha Kukuły, starszego prawnika w Fundacji ClientEarth Prawnicy dla Ziemi, próba skopiowania projektu proponowanego przez PiS byłaby błędem ze względu na jego niezgodność z prawem unijnym. – Plan odziedziczony po PiS jest w wielu miejscach niezasadny i niezgodny z prawem UE, a dalsze zaklinanie rzeczywistości może tylko wprowadzić polską branżę węglową w jeszcze większe tarapaty. Istnieje jednak alternatywa: nowy rząd powinien rozważyć szybsze zamknięcie kolejnych, najbardziej deficytowych kopalń i jednoczesne rozszerzenie działającego już programu osłon społecznych. W lutym tego roku rząd wynegocjował zresztą podobną pomoc dla pracowników sektora energetyki węglowej. Pomoc dla pracowników górnictwa jest w Unii możliwa jeszcze do 2027 r., więc aby z niej skorzystać, trzeba działać jak najszybciej. […] Ostatni ruch ministra Budki związany z powołaniem nowego zespołu w ministerstwie wskazuje na to, że rząd dojrzewa do wydzielenie aktywów węglowych z grup energetycznych – pisze prawnik na łamach Rzeczpospolitej.
Punkt wyjścia
Opóźnienia w tworzeniu NABE, wynikające z kombinacji czynników finansowych, prawnych, politycznych oraz organizacyjnych, sprawiły, że projekt umarł wraz ze zmianą władzy. Mimo krytyki zamkniętego już projektu, spółki energetyczne, ich prezesi oraz eksperci branżowi w dalszym ciągu podkreślają istotę przeprowadzenia procesu wydzielenia aktywów węglowych.
– Wydzielenie aktywów jest konieczne z punktu widzenia polskiej energetyki. Sytuacja węglowych aktywów wytwórczych jest coraz trudniejsza i to będzie się pogłębiać w przyszłych latach – nie tylko dlatego, że w 2025 roku zniknie wsparcie z rynku mocy dla części bloków albo starszych bloków, ale też ze względu na to, że rośnie udział OZE w miksie energetycznym. Największy problem mają duże bloki, które będą wypychane z rynku. One przy 10-procentowej lub większej utracie wolumenu możliwości produkcyjnych przy tego typu działalności generują ogromne koszty ogólne. To powoduje, że te jednostki są pod wodą – mówi Łukasz Prokopiuk, analityk Domu Maklerskiego Banku Ochrony Środowiska, w rozmowie z BiznesAlert.pl.
Pomijając kwestie złożoności procesu restrukturyzacji i finansowania, opóźniających wówczas narodziny NABE, Polska musiała jeszcze uzyskać zgodę Komisji Europejskiej, zwłaszcza jeśli chodzi o pomoc publiczną i zgodność z zasadami konkurencji. To wszystko złożyło się na efekt w postaci powrotu do punktu wyjścia, którym jest powołanie przez obecny rząd zespołu do analizy wydzielenia w nowej formie.
Polska powinna uczyć się od Niemców dekarbonizacji, ale mądrze (POLEMIKA)
