Łoskot-Strachota: Nadal nie wiemy ile zmieni dyrektywa gazowa (ROZMOWA)
– Musimy poczekać na ostateczną wersję rewizji i zobaczyć to jak będzie wdrażana – powiedziała Agata Łoskot-Strachota o porozumieniu odnośnie zmiany dyrektywy gazowej, która potencjalnie może usidlić Nord Stream 2 krytykowany w Polsce.
BiznesAlert.pl: Jak Pani ocenia kompromis ogłoszony po negocjacjach rewizji dyrektywy gazowej w ramach trilogu w Strasburgu?
Agata Łoskot-Strachota: 8 lutego uchwalono, a 11 lutego opublikowano mandat Rady (tzw. general approach) – czyli stanowisko do trójstronnych rozmów o dyrektywie gazowej w Parlamencie Europejskim. Rozmowy te zaczęły się i dość niespodziewanie także zakończyły 12 lutego, po 6 godzinach negocjacji. Nie znamy ostatecznych ustaleń trilogu oraz tego jakie zmiany/poprawki udało się wprowadzić negocjującej w ramach Parlamentu (jak wiemy opowiadającego się za mocniejszymi zmianami i jednoznacznemu podporządkowaniu NS2 unijnemu prawu) komisji ITRE i Jerzemu Buzkowi. Obecnie opieramy się tylko na doniesieniach prasowych i opublikowanym krótkim podsumowaniu rozmów – cały tekst wersji ustalonej w ramach trilogu ma być znany za kilka dni i głosowany w ramach spotkania Rady – COREPER-u – w przyszłym tygodniu. Według informacji podanych przez Polską Agencję Prasową Parlament mógł być pod presją państw członkowskich/Rady by szybko zakończyć dyskusje. Nie wiemy więc czy i jakie poprawki udało się wprowadzić w ciągu relatywnie krótkiej i zapewne nieprostej dyskusji (w tym np. czy i jakie zmiany wprowadzono do krytykowanego u nas art. 49 a czy 49aa).
Wiemy że rozmowy w ramach trilogu odbyły się w dość dobrym, z polskiej perspektywy, składzie (ze strony PE – Komisja ITRE i Jerzy Buzek, Rada reprezentowana przez prezydencję rumuńską). Jednocześnie jednak nie można oczekiwać zasadniczych zmian w dokumencie który wyszedł z Rady, w tym dotyczących kluczowych postulatów państw popierających NS2. Wypracowany w ramach trilogu dokument musi bowiem być zaakceptowany jeszcze przez Parlament i Rade, a znaczniejsze zmiany wywróciłyby osiągnięty z trudem kompromis i przekreśliły szanse na nowelizację dyrektywy. Uzgodnienie wspólnego stanowiska państw unijnych w kwestii poprawek do dyrektywy było przez wiele miesięcy nieoczywiste – od marca do stycznia bieżącego roku i objęcia prezydencji przez Rumunie prace nad nią na poziomie Rady de facto były wyhamowywane przez przeciwników zmian w tym przede wszystkim Niemcy (długo niechętne do jakichkolwiek rozmów o dyrektywie czy NS2 na poziomie Rady), ale tez inne państwa popierające Nord Stream 2 czy tez obawiające się negatywnych konsekwencji zmian dla własnych projektów. Stad też dokument który wyszedł z Rady uwzględniał szereg postulatów tych państw. Co – siłą rzeczy – osłabiało moc pierwotnie proponowanych zapisów.
Według doniesień medialnych i komunikatów prasowych dokument który tuż przed północą 12 lutego wyszedł z trilogu ma potwierdzać, że za negocjacje z Rosją reżimu prawnego i implementacji unijnych zasad do całości Nord Stream 2 w tym odcinka znajdującego się poza morzem terytorialnym Niemiec odpowiedzialne będą Niemcy. Ich ustalenia i zgodność tych ustaleń z prawem UE ma być jednak sprawdzana i akceptowana przez KE. KE miałaby też nadzorować i mieć decydujący głos w ew. procesie udzielania wyłączeń dla nowych gazociągów z państw trzecich. Wg komunikatów KE i ITRE poprawiona dyrektywa miałaby wejść w życie 20 dni po jej opublikowaniu w oficjalnym dzienniku UE i zostać implementowana do ustawodawstwa państw członkowskich w 9 miesięcy później . Ostateczną wersję zapisów potwierdzi jednak dopiero publikacja całego dokumentu
Jak duże i jak zróżnicowane jest grono krytyków Nord Stream 2?
W Europie są rozmaici krytycy tego przedsięwzięcia i mają różnorakie interesy. Tylko część państw jest bezwarunkowo przeciwna realizacji projektu, a i one różnią się w ocenie ryzyka, które niesie on ze sobą. Duża część krytyków projektu jest przeciwna wzmocnionej obecności rosyjskiej w basenie Morza Bałtyckiego i w Niemczech, oraz konsekwencji realizacji NS2 dla Ukrainy (kwestie wyzwań dla bezpieczeństwa podnosi Dania, Wielka Brytania, państwa bałtyckie i Polska). Niektórzy obawiają się o efekty ekonomiczne projektu czy jego negatywny wpływ na dywersyfikację dostaw i konkurencje na rynku (państwa środkowoeuropejskie, w tym m.in. Słowacja i Polska). Wreszcie część z państw podnosi kwestię wybiórczego stosowania reguł UE (podwójne standardy w przypadku South Stream i Nord Stream 2 podnosili m.in. Włosi, Węgrzy czy przeciwna obecnie zaakceptowanym w Radzie poprawkom Bułgaria). Dodatkowo wyzwaniem jest to że realizacja projektu pogłębia różnicę pomiędzy państwami UE i jest wbrew szeregowi celów zdefiniowanych w unii energetycznej (tu oprócz poszczególnych państw obawy KE).
W debacie o dyrektywie gazowej dążono początkowo do objęcia całości NS2 prawem UE, i zapisania tego czarno na białym. Ale już pierwotna propozycje KE z listopad 2017 była nieco mniej ambitna – postulowała by prawo UE obowiązywało w wodach terytorialnych UE i wyłącznych strefach ekonomicznych – czyli cześć NS2 budowana w wodach i WSE rosyjskiej i tak pozostawałaby poza prawem unijnym. Także duża cześć państw opowiadających się za rewizja dyrektywy dążyła do tego by zmiany potwierdziły stosowanie prawa UE do jak największej – a przynajmniej jakiejś – części NS2 i uniemożliwiły długotrwałe wyłączenie projektu spod tego prawa. W czasie debat nad dyrektywą służby prawne Rady i kilku państw członkowskich zakwestionowały jednak możliwość stosowania prawa UE do WSE, stad od dłuższego czasu już dyskusja dotyczyła mórz terytorialnych. Wersja która wyszła w piątek z Rady daje dość spore szanse na tu, że jeśli Nord Stream 2 nie zostanie ukończony przed wejściem w życie dyrektywy, to jego część (znajdująca się na dnie niemieckiego morza terytorialnego) będzie podlegać unijnym regułom, nie będzie mieć zbyt dużych szans na wyłączenie spod nich, a Niemcy byliby odpowiedzialnymi (i rozliczanymi przez KE) za egzekucję stosowania tych reguł. Pozostawały jednak pytania o to w jaki sposób ustalany byłby reżim prawny całego Nord Stream 2 w tym rozstrzygane niekompatybilności związane z odmiennymi systemami prawnymi obowiązującymi część znajdującą się na dnie morza terytorialnego Niemiec i poza nim. Domyślnie – i zgodnie z wcześniejszymi tak działaniami instytucji UE jak i sugestiami służb prawnych Rady – byłoby to do rozstrzygnięcia w ramach porozumienia międzyrządowego z Rosja negocjowanego przez KE. Wg KE od początku zresztą zmiany w dyrektywie miały być działaniem komplementarnym do negocjowania IGA o reżimie prawnym NS2 z Rosja. Wg informacji medialnych po zakończonym właśnie trilogu (i najpewniej w związku z oporem jaki spotkała opcja negocjacji prowadzonych przez KE) najbardziej prawdopodobne byłyby w takim scenariuszu negocjacje prowadzone przez Niemcy (które jednak najpewniej wymagałyby mandatu dla Niemiec od UE, a KE byłaby strażnikiem ich zgodności z prawem unijnym.). Niejasne jest też jak będzie wyglądać wdrażanie w życie zapisów poprawionej dyrektywy w czasie od wejścia jej w życie do momentu zakończenia jej transpozycji do prawa narodowego (np. Niemiec). Jest to szczególnie istotne gdyż jest bardzo prawdopodobne ze w tym czasie właśnie ukończona może być budowa Nord Stream 2. Ta i inne niejasności zapisów są jedną ze słabości poprawionej dyrektywy, szczególnie ze pierwotnym celem poprawek miało być właśnie wyeliminowanie niejasności prowokujących możliwość wielorakich interpretacji prawa. W konsekwencji wszystkim zainteresowanym powinno było zależeć na tym by w ramach trilogow doprecyzowano kwestie niejasne lub wieloznaczne – wydaje się jednak że było to niemożliwe biorąc pod uwagę zaskakująco szybkie tempo ich zakończenia. Dodatkowo poprawki do dyrektywy w ostatniej znanej ich wersji (Rady UE) znacząco wzmacniały rolę Niemiec w kwestii aplikacji prawa UE do Nord Stream 2, rozmów z Rosją na ten temat itp. To również już rodzi kontrowersje w UE. Relatywnie szybkie zakończenie trilogow i wejście w życie zmienionej dyrektywy z doprecyzowanymi poszczególnymi zapisami przed ukończeniem budowy Nord Stream 2 zwiększa natomiast szanse na objecie przynajmniej części Nord Stream 2 prawem unijnym i brak podstaw do udzielenia wyłączeń.
Dla skutecznego stosowania prawa, w szczególnie w przypadku tak newralgicznego projektu jakim jest Nord Stream 2 – projektu dzielącego UE i pomimo dużego sprzeciwu popychanego do przodu przez bezpośrednio zainteresowane jego realizacją największe państwo unijne (Niemcy) – niezbędne oprócz doprecyzowanych reguł są sprawne, skuteczne i niezależne od rozmaitych nacisków instytucje unijne, w tym przyszła Komisja Europejska. Stąd bardzo istotne będzie to co będzie działo się (wdrożenie dyrektywy, ewentualne konsultacje czy negocjacje Niemiec z Rosją czy innymi państwami członkowskimi dotyczące Nord Stream 2 itp.) od czasu ewentualnego uchwalenia i wejścia w życie dyrektywy (w bardzo optymistycznym scenariuszu na wiosnę tego roku) w czasie wyborów do Parlamentu Europejskiego a następnie obsadzania na nowo instytucji UE w tym Komisji, no i oczywiście jej ostateczny skład.
Utarło się ze dyrektywa jest pisana przeciwko Nord Stream 2, czy ma tez inny użytek?
Zmiany wprowadzone obecnie do dyrektywy maja na celu zagwarantowanie i doprecyzowanie zasad obowiązywania unijnego prawa do gazociągów łączących UE z państwami trzecimi – także poza Nord Stream2 dotyczą także choćby Nord Stream 1, ale także gazociągów łączących występującą właśnie z UE Wielką Brytanię z reszta kontynentu (tu przedłużenie stosowania tych samych reguł do istniejących gazociągów UK-UE wydaje się ograniczać, w tym niewielkim obszarze dotyczącym funkcjonowania gazociągów , niepewność związana z trudnym procesem Brexit), Korytarza Południowego czy TurkStreamu czy wreszcie istniejących i budowanych / planowanych gazociągów łączących państwa Europy Południowej z Afryką północną. To także ich (np. Hiszpanii) obawy miały rozwiać niektóre zapisy dodane w ramach dyskusji na poziomie Rady do znowelizowanej dyrektywy. Dyrektywa doprecyzowuje tez to, że wyłączenia nie będą przyznawane istniejącej już infrastrukturze łączącej UE z państwami trzecimi które wdrażają prawo unijne (jak państwa Wspólnoty Energetycznej – Ukraina czy np. Serbia – czy Norwegia).
Jak rewizja wpłynie na projekty takie jak Nord Stream 2?
Żeby dobrze odpowiedzieć na to pytanie musimy poczekać na ostateczną wersję rewizji i zobaczyć to jak będzie wdrażana, to trochę ustanowi uzus na przyszłość, lub uwypukli problemy których nie udało się rozwiązać. Dodatkowo wydaje mi się, że Nord Stream 2 jest pod wieloma względami projektem wyjątkowym i nie spodziewałabym się wielu podobnych do niego w przyszłości. Najprawdopodobniej dyrektywa – w wersji która wyszła z Rady – zapewni wyłączenie spod zapisów unijnych dla Nord Stream 1.
Jeśli chodzi o Nord Stream 2 w najbardziej optymistycznym wariancie rewizja opóźni powstanie projektu (m.in. konieczność dostosowania jego struktury własnościowej w przypadku wdrożenia unbundlingu na choćby tylko części podmorskiego odcinka gazociągu) i skomplikuje jego funkcjonowanie. To opóźnienie wydaje się istotne dawałoby czas m.in. na negocjacje umowy tranzytowej z Ukrainą, czy Polską. W najmniej pozytywnym scenariuszu zagwarantowane zostanie wyłączenie projektu spod prawa UE. Jednak ten wariant niesie ze sobą ryzyko znacznego pogłębienia podziałów w UE i dalszej erozji zaufania do tak prawa jak i instytucji unijnych. Potwierdzałby tez duży wpływ Niemiec na strategicznie dla nich obszary funkcjonowania UE, co z kolei jest sprzeczne z interesem nie tylko mniejszych państw członkowskich środkowoeuropejskich czy skandynawskich ale i Włoch czy Francji (co pokazały m.in. ostatnie działania jej dyplomacji związane z dyrektywą).
Rozmawiał Wojciech Jakóbik
