Oleszczuk: Jak państwa nadzorują swoje spółki?
KOMENTARZ
Konrad Oleszczuk
prawnik w Kancelarii Prawnej RKKW – KWAŚNICKI, WRÓBEL & Partnerzy
Zgodnie z zapowiedziami rządu Ministerstwo Skarbu Państwa zostanie zlikwidowane dnia 1 stycznia 2017 r. Nadzór nad spółkami Skarbu Państwa przejmie wówczas Prezes Rady Ministrów, a pozostałe kompetencje zostaną rozdzielone na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów pomiędzy poszczególnych ministrów, specjalnych pełnomocników lub państwowe osoby prawne.
Sejm uchwalił już rządowy projekt ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, który w założeniu ma kompleksowo regulować sposób wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa. Ustawa zakłada m.in. utworzenie Rady do spraw spółek z udziałem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych – ciała doradczego, którego zadaniem będzie profesjonalne wsparcie Prezesa Rady Ministrów w zakresie koordynacji nadzoru właścicielskiego oraz opiniowanie kandydatów do organów z udziałem Skarbu Państwa.
Dodatkowo ustawa przewiduje zmianę modelu zbywania akcji i udziałów Skarbu Państwa oraz rezygnację z prywatyzacji bezpośredniej. Ponadto, planowane jest wyodrębnienie jednolitej grupy spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, w których wykonywanie uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa będzie podlegało szczególnemu nadzorowi Prezesa Rady Ministrów.
Według stanu na dzień sporządzenia niniejszego artykułu projekt wrócił do Sejmu wraz z poprawkami Senatu, więc należy spodziewać się rychłego zakończenia procesu legislacyjnego. Mając na uwadze wagę uregulowań, które mają wejść w życie, warto przenalizować w jaki sposób inne państwa wykonują swoje funkcje właścicielsko-nadzorcze w spółkach (przedsiębiorstwach) stanowiących mienie państwowe.
W literaturze anglojęzycznej podmioty stanowiące mienie państwowe, czy to spółki czy też innego rodzaju przedsiębiorstwa, określa się zbiorczym terminem State-Owned Enterprises (SOE). Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) wyróżnia trzy modele sprawowania funkcji właścicielskich i nadzorczych nad SOE, tj.: model scentralizowany (central ownership model), model dualny (dual ownership model) oraz model zdecentralizowany zwany też sektorowym (decentralised or sector model). Przy czym trzeba zaznaczyć, że rozwiązania stosowane w poszczególnych krajach, nawet ramach tego samego modelu, różnią się od siebie, a niektóre z nich zawierają elementy pochodzące z kilku modeli.
Najbardziej rozpowszechnionym wśród państw rozwiniętych modelem sprawowania funkcji właścicielskich i nadzorczych jest model scentralizowany. Charakteryzuje się on tym, że nadzór horyzontalny nad wszystkimi (a przynajmniej znaczną częścią) SOE wykonuje specjalnie do tego powołana agencja lub jednostka działająca w strukturach rządu, ewentualnie kancelarii premiera. U podstaw tego modelu leży chęć rozdzielenia uprawnień właścicielskich i nadzorczych od funkcji regulacyjnej tak, by przykładowo minister odpowiedzialny za kolej nie miał wpływu na to kto zasiada w radzie nadzorczej spółki kolejowej.
Krajem, który wdrożył taki model w ostatnich latach jest Finlandia. W 2007 r. przyjęto tam ustawę o państwowym akcjonariacie i wykonywaniu uprawnień właścicielskich (fin. Laki valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta) na mocy której kompetencje w zakresie nadzoru nad SOE przekazano do umiejscowionego w strukturach kancelarii premiera departamentu wykonywania uprawnień właścicielskich (fin. Omistajaohjausosasto). Nowo utworzonej jednostce powierzono odpowiedzialność za 30 SOE. Nadzór nad pozostałymi 15 SOE (spółki o specjalnym przeznaczeniu) jest sprawowany przez poszczególne ministerstwa.
Nieco inne rozwiązania, choć również w ramach modelu scentralizowanego, obowiązują w Hiszpanii. Nadzór właścicielski nad SOE powierzono tam specjalnie powołanemu do tego państwowemu holdingowi przemysłowemu – Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI). Instytucja ta, utworzona w 1995 r., podlega Ministerstwu Finansów i Administracji Publicznej, a jej przewodniczący powoływany jest przez radę ministrów na wniosek ministra finansów. SEPI sprawuje bezpośredni nadzór nad 15 SOE, a pośrednio wpływa na ponad 100 spółek. Z zakresu działań SEPI wyłączono spółki działające w obszarze infrastruktury i transportu – te podlegają bezpośrednio Ministerstwu Robót Publicznych i Transportu.
W modelu dualnym z kolei uprawnienia nadzorcze w stosunku do SOE wykonują ministrowie sektorowi wraz lub we współpracy z wyspecjalizowaną jednostką na poziomie centralnym, umieszczoną najczęściej w strukturach ministerstwa finansów. Niestety, prowadzi to często do rozmycia odpowiedzialności za wykonywanie tych uprawnień.
Elementy tego modelu można odnaleźć w Republice Czeskiej czy Meksyku. W systemie czeskim ministrowie odpowiedzialni za dany sektor gospodarki nominują członków organów SOE, a Ministerstwo Finansów odpowiada za kwestie operacyjne. Podobnie jest w Meksyku z tą różnicą, że tamtejsze Ministerstwo Finansów i Kredytu Publicznego również ma prawo wyboru członków organów SOE.
Najbardziej tradycyjnym modelem wykonywania uprawnień właścicielskich jest model zdecentralizowany, który cieszył się ogromną popularnością w latach 70-tych. W modelu tym, poszczególne SOE podlegają pod konkretne ministerstwa sektorowe. I jest to jednocześnie podstawową wadą i zaletą tego modelu. Z jednej strony bowiem pozwala na sprawną realizację polityki rządu w odniesieniu do danego sektora gospodarki, a z drugiej strony łączenie w jednym organizmie funkcji regulacyjnych z uprawnieniami właścicielskimi wywołuje uzasadnione obawy o konflikt interesów oraz stawia pod znakiem zapytania możliwość przestrzegania zasad wolnej konkurencji.
Obecnie trudno jest wskazać przykład państwa z OECD, które w pełni realizowałby założenia modelu zdecentralizowanego. Jego szczątkowe elementy nadal utrzymują się na Słowacji, w Niemczech i Wielkiej Brytanii. Model ten jest jednak nadal powszechny w krajach spoza OECD, zwłaszcza w Ameryce Łacińskiej oraz w krajach postsowieckich. Przykładem kraju, który w pełni realizuje założenia modelu zdecentralizowanego jest Argentyna.
Warto podkreślić, że OECD od co najmniej 2005 r. dostrzega trend do „centralizacji” uprawnień właścicielskich w SOE. Wiele państw, w tym wspomniana wcześniej Finlandia, ale również Nowa Zelandia zdecydowały się przejść odpowiednio z modelu zdecentralizowanego oraz dualnego na model scentralizowany. Podobne tendencje obserwuje się również w krajach spoza OECD, takich jak Peru czy Brazylia. Państwa dostrzegają bowiem konieczność usprawnienia sposobu zarządzania SOE i próbują reorganizować politykę właścicielską tak, aby zwiększyć efektywność spółek i przedsiębiorstw, których są właścicielami.
Jak na tym tle wypadają polskie rozwiązania? Trudno jest oczywiście spekulować zanim nowe przepisy nie wejdą w życie, ale wydaje się, że model proponowany w ustawie o zasadach zarządzania mieniem państwowym zawiera w sobie istotne elementy modelu scentralizowanego (na wzór fiński) oraz modelu dualnego. W tym kontekście niezwykle istotne jest jakie ostateczne uprawnienia otrzyma i jak w praktyce będzie je realizować Rada do spraw spółek z udziałem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych oraz jakie kompetencje zostaną przyznane poszczególnym ministrom.
