OSW: Porozumienie mińskie – rok gry pozorów (ANALIZA)

12 lutego 2015 roku prezydenci Ukrainy, Rosji i Francji oraz kanclerz Niemiec podpisali w Mińsku dokument mający doprowadzić do rozwiązania konfliktu zbrojnego na wschodzie Ukrainy. Rok po zawarciu porozumienie mińskie jest martwe, gdyż żaden z jego punktów nie został w pełni zrealizowany. Choć doszło do zatrzymania walk na większą skalę, to pełne wstrzymanie i wycofanie ciężkiego uzbrojenia ze strefy buforowej nigdy nie nastąpiło. Nie zostały zrealizowane również warunki polityczne, które miały umożliwić reintegrację kontrolowanego faktycznie przez Rosję Zagłębia Donieckiego z resztą Ukrainy. Obie strony różnie interpretują główne punkty porozumienia. Rosja uważa, że warunkiem wstępnym jest wejście w życie ukraińskiej reformy decentralizacyjnej, która nada specjalny status części Donbasu, natomiast Ukraina jest zdania, że implementacji dokumentu musi towarzyszyć nie tylko bezwarunkowe i trwałe wstrzymanie ognia, ale też przywrócenie kontroli Kijowa nad całością granicy ukraińsko-rosyjskiej. Obecną sytuację należy uznać za patową, a różnicę zdań za niemożliwą do przezwyciężenia. Jednocześnie eskalacja działań militarnych jest mało prawdopodobna, co oznacza, że w dającej się przewidzieć przyszłości konflikt utrzyma się w obecnym, nie w pełni zamrożonym stanie ze wszystkimi tego negatywnymi konsekwencjami dla Donbasu, reszty Ukrainy oraz Rosji.

Aspekty wojskowe Mińska 2

Zasadniczą część porozumienia z Mińska stanowiły punkty regulujące kwestie zaprzestania walk i ograniczenia rangi czynników wojskowych w dalszym uregulowaniu sytuacji w Donbasie. Strony zgodziły się co do natychmiastowego i kompleksowego wstrzymania ognia od 15 lutego 2015 roku (pkt 1), wycofania całego ciężkiego uzbrojenia na co najmniej 25 km od linii rozgraniczenia, które to wycofanie miało się rozpocząć nie później niż drugiego dnia po przerwaniu ognia i zakończyć w ciągu 14 dni (pkt 2), a także poddaniu realizacji tych postanowień pod monitoring OBWE (pkt 3). Kwestii wojskowych dotyczyły także zapisy o wymianie jeńców (pkt 6) oraz wycofaniu zagranicznych formacji zbrojnych i najemników wraz z uzbrojeniem i sprzętem wojskowym (pkt 10).

Wojskową część porozumienia należy uznać za martwą od samego początku. Jeszcze przed formalnym wejściem w życie zawieszenia broni, a już po podpisaniu porozumienia miały miejsce jedne z najbardziej intensywnych walk w całym konflikcie. W ich trakcie prorosyjscy separatyści wyparli siły rządowe z tzw. worka debalcewskiego, tym samym zmieniając przedstawiony w Mińsku przebieg linii rozgraniczenia. Wstrzymanie ognia trwało najwyżej kilka godzin, po czym separatyści ponownie ostrzelali pozycje sił rządowych. Od tego czasu stwierdzenie, kto pierwszy otworzył ogień, pozostaje niejasne – obie strony oskarżają się o prowokowanie walk. Każdego dnia w różnych punktach linii rozgraniczenia ma miejsce łącznie od kilkunastu (w okresach względnego uspokojenia sytuacji) do ponad stu (w okresach intensyfikacji starć) przypadków ostrzału artyleryjskiego z dział i moździerzy, sporadycznie wykorzystywane są także wyrzutnie rakiet. Bardziej aktywne działania okresowo podejmują separatyści, jednakże przeprowadzane przez nich próby szturmowania pozycji ukraińskich mają raczej na celu sprowokowanie sił rządowych niż zajęcie nowych terenów. Wielokrotnie dochodziło do intensyfikacji walk na skalę porównywalną z okresem sprzed wejścia w życie porozumienia.

W warunkach utrzymującej się wymiany ognia pozorowano wycofanie ciężkiego sprzętu. Obie strony początkowo wstrzymywały się z rozpoczęciem wycofywania i ostatecznie rozpoczęły je z tygodniowym opóźnieniem. Zakończenie procesu wycofywania ciężkiego uzbrojenia nigdy nie zostało potwierdzone. Co więcej, od wiosny ub.r. obserwowana jest tendencja do ponownego wprowadzania większych zgrupowań ciężkiego uzbrojenia do strefy buforowej w okresach intensyfikacji walk. Jego obecność w każdym raporcie potwierdza Specjalna Misja Monitorująca OBWE, przy czym – co należy podkreślić – obie strony utrudniają jej przedstawicielom działania inspekcyjne, pod różnymi pozorami nie dopuszczając ich do szczególnie ważnych dla siebie rejonów. Można więc przyjąć, że ciężkie uzbrojenie cały czas znajduje się w strefie buforowej, a jego ilość na linii rozgraniczenia regulowana jest wyłącznie bieżącymi potrzebami operacyjnymi stron.

Fikcyjność i fasadowość pierwszych dwóch punktów porozumienia podkreślały podejmowane latem i jesienią 2015 roku kolejne inicjatywy dyplomatyczne na rzecz wstrzymania ognia i rozciągnięcia obowiązywania porozumienia również na inne kategorie uzbrojenia. Wejście w życie z dniem 1 września ub.r. „reżimu ciszy” przyczyniło się jedynie do okresowego zmniejszenia intensywności wymiany ognia. Z kolei przeprowadzone w październiku i na początku listopada wycofanie czołgów i lekkiej artylerii na 15 km od linii rozgraniczenia było wyłącznie operacją medialną. O braku poszanowania dla zapisów Mińska 2 świadczyły poparte materiałem filmowym komunikaty o zakończeniu kolejnych faz wycofania czołgów i lekkiej artylerii (które często już następnego dnia powracały na dawne pozycje) w sytuacji, w której OBWE informowała o zidentyfikowaniu w strefie buforowej kolejnych egzemplarzy ciężkiego uzbrojenia.

Za jedyne względnie wykonywane wojskowe punkty porozumienia mińskiego należy uznać monitoring OBWE oraz wymianę jeńców. Przy obserwowanym nastawieniu stron konfliktu mandat Specjalnej Misji Monitorującej nie jest jednak i nie może być wykonywany w pełni efektywnie. Biorąc z kolei pod uwagę, że pkt 6 dotyczył wymiany wszystkich jeńców, de facto nie został on wykonany, mimo uwolnienia przez obie strony większości zatrzymanych przed wejściem w życie porozumienia. Obecnie główną przeszkodą w kontynuowaniu wymiany jest stanowisko obu stron, zgodnie z którym pozostający w niewoli nie są uczestnikami działań zbrojnych, a terrorystami lub pospolitymi przestępcami. Od samego początku niemożliwym do weryfikacji był natomiast punkt o wycofaniu zagranicznych formacji zbrojnych, uzbrojenia i sprzętu wojskowego oraz najemników/ochotników z innych państw.

Stanowisko Kijowa – porozumienie przyjęte pod presją

Większość postanowień porozumienia mińskiego uzależniona jest od realizacji zapisów wojskowych, a tym samym ocena realizacji pozostałych staje się bezprzedmiotowa. Kijów ignoruje te postanowienia rozejmu, które mogłyby doprowadzić do umacniania się separatystycznych tzw. Donieckiej i Ługańskiej Republik Ludowych, m.in. dążąc do pogłębienia ich gospodarczej i socjalnej izolacji, nie licząc się jednocześnie z postępującą zapaścią regionu.

Wydaje się, że Kijów od początku zamierzał interpretować porozumienie mińskie w sposób praktycznie uniemożliwiający jego realizację. Wynikało to z przekonania, że Ukraina zgodziła się na niektóre niekorzystne dla siebie warunki przede wszystkim pod presją Berlina i Paryża. Już 17 marca 2015 roku Rada Najwyższa uchwaliła ustawę określającą granice „określonych powiatów”, wpisując do niej warunki, zgodnie z którymi przewidziane w porozumieniu mińskim wybory władz samorządowych w Donbasie nie mogą się odbyć przed przywróceniem tam suwerennej władzy Kijowa, w tym rozbrojeniem separatystycznych formacji zbrojnych i wycofaniem rosyjskich wojskowych. Decyzja ta wykluczyła uzgadnianie z separatystami regulacji prawnych, dotyczących regionu. Tego stanowiska Kijów trzyma się w dalszym ciągu i nie należy oczekiwać jego zmiany.

Jeden z głównych punktów Mińska 2 zobowiązuje Kijów do przyjęcia nowelizacji konstytucji, która wprowadzi reformę decentralizacyjną z równoczesnym nadaniem szczególnego statusu „określonym powiatom obwodu donieckiego i ługańskiego”. Taki zapis byłby równoznaczny z nadaniem regionowi autonomii w ramach Ukrainy i faktycznym utrzymaniem odrębności separatystycznych republik. Ukraina wprawdzie przygotowała projekt odpowiedniej ustawy o zmianie konstytucji, jednak wprowadzenie doń możliwości nadania szczególnego statusu tym powiatom wywołało gwałtowny sprzeciw znacznej części deputowanych i w efekcie zablokowało uchwalenie tej nowelizacji (projekt nie może liczyć na większość konstytucyjną). W rezultacie połączenie kwestii decentralizacji ze sprawą „specjalnego statusu” dla części Donbasu w istocie zablokowało tę niezwykle potrzebną Ukrainie reformę.

Rosja: niezmienna strategia i elastyczna taktyka

Pomimo fiaska porozumienia mińskiego strategiczne cele polityki Moskwy wobec Ukrainy pozostają niezmienne. Są to: zablokowanie trwałej integracji Ukrainy z Zachodem oraz objęcie jej rosyjskimi inicjatywami integracyjnymi (optymalnie wstąpienie Kijowa do Eurazjatyckiej Unii Gospodarczej). Moskwa dąży również do sytuacji, w której formalnie należący do Ukrainy Donbas stanowiłby instrument rosyjskiego wpływu na ukraińskie władze centralne, które ponosiłyby przy tym koszty odbudowy i utrzymania zniszczonego przez wojnę regionu. Niezmienności strategii towarzyszy (wymuszona) elastyczność taktyki, która od wiosny 2014 roku ewoluowała od eskalowania konfliktu zbrojnego w Donbasie do jego kontrolowanej deeskalacji (przy zachowaniu potencjału destabilizacyjnego) i od projektu „Noworosji” (utworzenie na wschodzie Ukrainy quasi państwa/państw) do deklaratywnego wsparcia integralności terytorialnej Ukrainy (bez Krymu). Zmiana taktyki wynikała z niepowodzenia projektu „Noworosji” oraz z generowanych przez tzw. Doniecką i Ługańską Republiki Ludowe wysokich kosztów, których w sytuacji kryzysu gospodarczego, spadku cen ropy i zaangażowania się w Syrii Moskwa nie jest w stanie ponosić.

Aby osiągnąć swe cele (taktyczne i strategiczne), Moskwa podejmuje cały kompleks działań, takich jak:

– nacisk na jednostronną realizację przez Kijów politycznej części porozumień mińskich, a zwłaszcza na wprowadzenie reformy decentralizacyjnej;

– zmasowana kampania dyplomatyczna i propagandowa obarczająca Kijów wyłączną odpowiedzialnością za brak postępów w realizacji Mińska 2. Kampania ta ma na celu nie tylko skompromitowanie Kijowa i zniechęcenie Zachodu do współpracy z nim, ale także doprowadzenie do stopniowego zniesienia skierowanych przeciwko Rosji zachodnich sankcji;

– osłabianie ukraińskiej gospodarki poprzez wprowadzane sankcje gospodarcze, w tym od 1 stycznia br. zawieszenie w relacjach z Ukrainą umowy o strefie wolnego handlu WNP i ograniczenie tranzytu towarów z Ukrainy do Kazachstanu.

Konsekwencje „mińskiego pata”

Porozumienie mińskie w pierwotnym założeniu miało obowiązywać do końca 2015 roku, później zostało nieformalnie przedłużone do lutego 2016 roku i należy oczekiwać jego dalszego milczącego przedłużenia. Obecną sytuację wokół niekontrolowanej przez Kijów części Donbasu można określić jako patową: żadna strona nie ma możliwości realizacji swych celów w dającej się przewidzieć przyszłości. Kijów nie jest w stanie przywrócić na tych terenach władzy suwerennej ani drogą zbrojną, ani polityczną. Chyba że nastąpiłaby bardzo głęboka rewizja stanowiska Moskwy lub Kijów poszedł na daleko idące i niekorzystne dla siebie ustępstwa. Oba scenariusze są obecnie nieprawdopodobne. Rosja zaś nie ma możliwości realizacji swojego głównego celu – wmontowania separatystycznych „republik” w system państwowości ukraińskiej, co dałoby jej narzędzie stałego wpływu na jej politykę, a także przerzucenia finansowania tych terenów na Kijów. Rosja nie osiągnęła również swojego celu strategicznego, czyli zatrzymania integracji Ukrainy z Zachodem (DCFTA weszło w życie 1 stycznia br.).

Stan nie w pełni zamrożonego konfliktu negatywnie wpływa na sytuację na całej Ukrainie, hamując reformowanie kraju, ale zarazem stanowiąc wygodne alibi dla zaniechania wysiłków reformatorskich. Równocześnie taki rozwój wydarzeń jest korzystny dla Rosji, gdyż osłabia wewnętrznie państwo ukraińskie i pogłębia istniejący spór polityczny.

Nadal nie w pełni uświadomioną przez Zachód konsekwencją obecnej sytuacji jest postępująca degradacja terytoriów, objętych konfliktem: gospodarcza, społeczna, a nawet ekologiczna. Mimo wysiłków Rosji w Donbasie nie powstały quasi-państwa sprawne choćby w elementarnym stopniu, separatystyczne milicje przypominają organizacje przestępcze, a silnie zurbanizowane terytorium zamienia się w „czarną dziurę”. Jego odbudowa – gdy stanie się możliwa – będzie dla Kijowa ciężarem nie do udźwignięcia. Z drugiej strony Ukraina nie może się wyrzec tych terytoriów, gdyż podważenie integralności terytorialnej państwa przez władze w Kijowie spowodowałoby ostateczną kompromitację klasy politycznej.

Długotrwałość obecnej sytuacji wskazuje, że obie strony mimo gotowości do wznowienia działań militarnych na szerszą skalę nie są zainteresowane ani eskalacją konfliktu, ani jego rozwiązaniem lub choćby zamrożeniem. W połączeniu z niewielkim prawdopodobieństwem powodzenia nowych inicjatyw dyplomatycznych będzie to oznaczało utrzymywanie się obecnego status quo.

Źródło:Ośrodek Studiów Wschodnich