Sadowski: Czy prezes UOKiK lubi przedsiębiorstwa zintegrowane pionowo na rynkach ciepła systemowego? (ANALIZA)

17 czerwca 2021, 07:25 Energetyka
Fot. Krzysztof Sadowski. Grafika: Gabriela Cydejko.
Fot. Krzysztof Sadowski. Grafika: Gabriela Cydejko.

Czy prezes UOKiK lubi przedsiębiorstwa zintegrowane pionowo na rynkach ciepła systemowego? – Rynki ciepła systemowego nie posiadają potencjału konkurencyjnego, a tym samym efektywność ich funkcjonowania nie zależy od działania mechanizmu konkurencji rynkowej – stwierdza dr inż. Krzysztof Sadowski*. 

Definicja przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo

Definicja integracji pionowej zawarta w Encyklopedii zarządzania wskazuje, że integracja pionowa polega na połączeniu technologicznie odrębnych faz produkcji, sprzedaży, dystrybucji lub innych procesów w jednym przedsiębiorstwie. Integracja pionowa prowadzi do wykorzystania transakcji wewnętrznych czy administracyjnych, zamiast transakcji rynkowych, do osiągnięcia wyznaczonych celów. Integracja pionowa prowadzi do zwiększenia efektywności przedsiębiorstwa skupiającego w jednym organizmie różne rodzaje działalności, z drugiej jednak strony może prowadzić do podwyższenia barier wejścia na dany rynek właściwy, co skutkuje ograniczeniem jego konkurencyjności, pod warunkiem, że dany rynek właściwy jest konkurencyjny.

Odnośnie do integracji pionowej przedsiębiorstwa energetycznego stosowną definicję zawiera    art. 3 pkt 12 a ustawy Prawo energetyczne z dnia 10 kwietnia 1997 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu przedsiębiorstwo zintegrowane pionowo to „przedsiębiorstwo energetyczne lub grupa przedsiębiorstw, których wzajemne relacje są określone w art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (Dz. Urz. WE L 024 z 29.01.2004), zajmujące się: a) w odniesieniu do paliw gazowych przesyłaniem lub dystrybucją, lub magazynowaniem, lub skraplaniem oraz wytwarzaniem lub sprzedażą paliw, albo b) w odniesieniu do energii elektrycznej przesyłaniem lub dystrybucją oraz wytwarzaniem lub sprzedażą tej energii.”. Zgodnie z art. 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady (WE) koncentracja następuje z chwilą trwałej zmiany kontroli i oznacza możliwość wywierania decydującego wpływu na przedsiębiorstwo, w szczególności przez: (a) własność lub prawo użytkowania całego lub części aktywów przedsiębiorstwa, bądź (b) prawa lub umowy przyznające decydujący wpływ na skład, głosowanie lub decyzje organów tego przedsiębiorstwa. Należy zauważyć, że definicja przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo zawarta w art. 3 pkt 12a ustawy Prawo energetyczne nie odnosi się do rynku ciepła systemowego. Jest to wynikiem przyjętego sposobu implementacji dwóch Dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 lipca 2009 r. tj. Dyrektywy 2009/72/WE dotyczącej rynku energii elektrycznej oraz Dyrektywy 2009/73/WE dotyczącej rynku gazu ziemnego. W obydwu Dyrektywach odpowiednio w art. 2 pkt 21 i art. 2 pkt 20 została wprowadzona definicja przedsiębiorstwa zintegrowanego odnosząca się odpowiednio do rynku energii elektrycznej oraz rynku gazu ziemnego. Zgodnie z tym przepisem „przedsiębiorstwo zintegrowane pionowo” oznacza przedsiębiorstwo lub grupę przedsiębiorstw, w których ta sama osoba lub te same osoby są uprawnione, bezpośrednio lub pośrednio, do sprawowania kontroli, a dane przedsiębiorstwo lub grupa przedsiębiorstw prowadzi co najmniej jedną z następujących działalności tj. działalność przesyłową, działalność dystrybucyjną (w przypadku LNG dodatkowo w zakresie magazynowania) oraz co najmniej jedną z następujących działalności tj. w zakresie wytwarzania (produkcji) lub w zakresie dostaw (sprzedaż).

Fakt, iż przedstawiona powyżej definicja przedsiębiorstwa energetycznego zintegrowanego pionowo nie odnosi się wprost do rynku ciepła systemowego nie oznacza, iż przedsiębiorstwo ciepłownicze nie może być zintegrowane pionowo. Oczywiście, że może i model ten jest bardzo popularny na rynkach ciepła systemowego ze względu na swoją efektywność,  od której zależy realizacja celów prawa energetycznego takich jak bezpieczeństwo energetyczne czy zapewnienie odbiorcy ciepła systemowego możliwie niskich cen tego produktu, od których zależy jego powszechna dostępność.

Należy również dodać, że w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów nie została sformułowana definicja przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo. W ustawie tej zostało zdefiniowane jedynie pojęcie kontroli, przez co należy rozumieć „wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców” (art. 4 pkt 4 tej ustawy).

Integracja pionowa a zasada rozdzielności (unbundling)

 Przeciwieństwem integracji pionowej jest zasada rozdzielności nazywana również unbundlingiem (z ang. rozdział, podział, wydzielenie, separacja). Unbundling, którego istota polega na rozdzieleniu działalności sieciowej od tzw. działalności nie-sieciowej, dzieli się na funkcjonalny (zarządzania), księgowości (rachunkowości) prawny i własnościowy. Z punktu widzenia niniejszych rozważań istotne znaczenie ma wymiar prawny unbundlingu. Unbundling prawny zakłada prowadzenie danego rodzaju działalności przez wydzielony prawnie podmiot. Wprowadzenie zasady unbundlingu wymaga istnienia przedsiębiorstwa (grupy przedsiębiorstw) zintegrowanego pionowo, które stanowi substrat dla unbundlingu. To tłumaczy, dlaczego ustawa Prawo energetyczne implementując Dyrektywę 2009/72/WE dotyczącą rynku energii elektrycznej oraz Dyrektywę 2009/73/WE dotyczącą rynku gazu zawierają definicję przedsiębiorstwa (grupy przedsiębiorstw) zintegrowanego pionowo odnoszącą się do tych dwóch rynków. Te dwa rynki, jako rynki z potencjałem konkurencyjnym (oczywiście nie w zakresie przesyłu lub dystrybucji, ale pozostałych segmentów tych rynków tj. wytwarzania czy obrotu) są rynkami dedykowanymi normatywnie dla wprowadzenia  zasady unbundlingu, która w sensie prawnym ma charakter sankcjonowanego prawnie obowiązku. Adresatami tego obowiązku są zatem przedsiębiorstwa (grupy przedsiębiorstw) zintegrowane pionowo na rynku energii elektrycznej i rynku gazu. Istnienie tego obowiązku w polskim prawie energetycznym ma przeciwdziałać negatywnym skutkom istnienia monopoli na tych rynkach poprzez ich dekonstrukcję a następnie przeciwdziałanie ich wtórnej monopolizacji. Zasada unbundlingu ma zatem promować i utrwalać konkurencję na tych dwóch rynkach. Charakterystyka tych rynków sprawia bowiem, że cele prawa energetycznego powiązane z tymi rynkami są realizowane w szerszym zakresie z wykorzystaniem mechanizmu konkurencji rynkowej niż w drodze regulacji. Inną charakterystykę posiadają rynki ciepła systemowego, stąd ani prawodawca unijny ani krajowy (polski ustawodawca) nie zdecydował się na wprowadzenie zasady unbundlingu na tych rynkach.

Stało się tak, gdyż rynek ciepła systemowego w obecnym kształcie nie ma potencjału konkurencyjności. Jest to rynek z monopolem naturalnym we wszystkich jego segmentach, który funkcjonuje efektywnej w sytuacji integracji pionowej), oraz wymaga silnej regulacji ze strony prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.

To z tego powodu, prezes UOKiK wydaje zgody na koncentracje promujące powstawanie na tych rynkach przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo.

Przedsiębiorstwa zintegrowane pionowo na rynkach ciepła systemowego w praktyce decyzyjnej prezesa UOKiK

Istnieją liczne przykłady wydawania przez prezesa UOKiK decyzji wyrażających zgodę na integrację pionową na rynku ciepła systemowego. Dla przykładu można wskazać, decyzją prezesa UOKiK nr DKK 116/2014  z dnia 3 września 2014 r. W decyzji tej wydanej na podstawie art. 18 z art. 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów prezes UOKiK po przeprowadzeniu postępowania antymonopolowego wszczętego na wniosek ENEA Wytwarzanie S.A. z siedzibą w Świerżach Górnych wydał zgodę na dokonanie koncentracji, polegającej na przejęciu przez ENEA Wytwarzanie S.A. z siedzibą w Świerżach Górnych (aktywny uczestnik koncentracji) kontroli nad Miejskim Przedsiębiorstwem Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. z siedzibą w Białymstoku (pasywny uczestnik koncentracji).  Wskazany w tej decyzji podstawowy przedmiot działalności ENEA Wytwarzanie to produkcja energii elektrycznej i ciepła, którego nośnikiem jest gorąca woda i para wodna (podmiot ten w grupie kapitałowej ENEA zarządza wszystkimi aktywami wytwórczymi), a podstawowy przedmiot działalności MPEC Białystok  to wytwarzanie ciepła w postaci gorącej wody w Ciepłowni Zachód zlokalizowanej w Białymstoku, przesyłanie ciepła w postaci gorącej wody i pary wodnej, a także obrót ciepłem.

Przed koncentracją spółka ta posiadała scentralizowany system ciepłowniczy zaopatrujący w ciepło głównie gospodarkę mieszkaniową (spółdzielnie mieszkaniowe), który w zależności od sezonu letniego czy też grzewczego pracował jako jeden zasilany przez spółkę wytwórczą Elektrociepłownię Białystok (własność ENEA Wytwarzanie) – w sezonie letnim lub był dokonywany podział sieci na dwa scentralizowane systemy ciepłownicze stanowiące samoistne instalacje energetyczne tj. sieć ciepłowniczą zasilaną z Elektrociepłowni Białystok oraz sieć ciepłowniczą zasilaną przez własną Ciepłownię Zachód – w sezonie grzewczym.

Z uwagi na charakter tego rynku (monopol naturalny), prezes UOKiK nie dostrzegł ryzyka związanego z integracją pionową, stwierdzając „Rynkami właściwymi, na które koncentracja wywiera wpływ w układzie wertykalnym jest rynek zaopatrzenia w ciepło na terenie Białegostoku. Jednak z uwagi na fakt, iż uczestnicy koncentracji działający na tym rynku zarówno na szczeblu sprzedaży ciepła (ENEA Wytwarzanie jako producent ciepła), jak i na szczeblu zakupu ciepła (MPEC jako dystrybutor i sprzedawca ciepła dla odbiorców końcowych) prowadzą działalność w warunkach monopolu naturalnego, nie zachodzi więc podejrzenie, że konkurencja na tak zakreślonym rynku zostanie istotnie ograniczona. Koncentracja nie wpłynie bowiem w żaden sposób zarówno na sytuację innych producentów ciepła, jak i podmiotów prowadzących działalność w zakresie dystrybucji i sprzedaży ciepła.

Wręcz przeciwnie, prezes UOKiK dostrzegł korzyści dla odbiorców ciepła systemowego płynące z takiej integracji pionowej. Jak wynika z treści omawianej decyzjiKoncentracja ma z jednej strony podnieść bezpieczeństwo dostaw ciepła dla odbiorców, a z drugiej poprawić konkurencyjność kosztową ciepła scentralizowanego wobec innych form występujących na rynku zaopatrzenia w ciepło.”.

Równocześnie, prezes UOKiK w pełni dostrzegł rolę prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w zapewnieniu ochrony odbiorców wskazując „Przy ocenie niniejszej koncentracji prezes Urzędu uwzględnił także fakt poddania rynku energii cieplnej regulacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz.1059 ze zm.). Jednym z podstawowych narzędzi tej regulacji jest zatwierdzanie taryf przez prezesa URE. W ocenie organu antymonopolowego, sposób kalkulacji taryf oparty na kosztach uzasadnionych, przy określeniu szczegółowego mechanizmu kalkulacji w rozporządzeniach wykonawczych i kontroli tego procesu przez prezesa URE, zapewnia odbiorcom ochronę przed nadmiernym wzrostem cen.”

Prezes UOKiK wydał wiele analogicznych decyzji koncentracyjnych dotyczących różnych rynków ciepła umacniających pozycję działających na tych rynkach monopoli naturalnych. Wśród tych decyzji można wymienić: decyzję nr DKK-82/2016 z dnia 07.06.2016 r. wydaną w sprawie o sygnaturze DKK1-421/505/16/GG; decyzję nr DKK-116/2014 z dnia 03.09.2014 r. wydaną w sprawie o sygnaturze DKK1-421/33/14/GG; decyzję nr DKK-73/2012 z dnia 31.07.2012 r. wydaną w sprawie o sygnaturze DKK1-422/9/12/GG; decyzję nr DKK-8/2012 z dnia 03.02.2012 r. wydaną w sprawie o sygnaturze DKK1-421/57/11/GG; decyzję nr DKK-104/2010 z dnia 11.10.2010 r. wydaną w sprawie o sygnaturze DKK-1-422/3/10/GG; decyzję nr DKK-95/2009 z dnia 18.12.2009 r. wydaną w sprawie o sygnaturze DKK1-421/47/09/ES; decyzję nr DKK-7/2009 z dnia 23.02.2009 r. wydaną w sprawie o sygnaturze DKK – 421/78/08/GG; decyzję nr RLU-15/2008 z dnia 13.05.2008 r. wydaną w sprawie o sygnaturze RLU-421-03/08/PM; decyzję nr RKT-69/2007 z dnia 21.12.2007 r. wydaną w sprawie o sygnaturze RKT-421-17/07/MK; i wiele innych.

Podsumowując, prezes UOKiK wydając decyzje zezwalające na integrację pionową na rynkach ciepła systemowego daje wyraz temu, iż co do zasady dostrzega specyfikę tych rynków, ich odrębność wobec takich rynków jak rynek energii elektrycznej czy gazu ziemnego posiadających potencjał konkurencyjny. Tego rodzaju decyzje uzasadniają też stwierdzenie, że Prezes UOKiK dostrzega potencjał efektywnościowy koncentracji dla rynków ciepła systemowego w kontekście optymalizacji realizacji celów prawa energetycznego związanych z tymi rynkami uznając koncentrację jako lepszy model niż model oparty na mechanizmie konkurencji. Decyzje te dowodzą również braku istnienia przeszkód normatywnych dla integracji pionowej na rynkach ciepła systemowego wynikającego choćby z nieimplementowania na tych rynkach zasady unbundlingu. Decyzje te finalnie potwierdzają, że rynki ciepła systemowego nie posiadają potencjału konkurencyjnego, a tym samym efektywność ich funkcjonowania nie zależy od działania mechanizmu konkurencji rynkowej. Prezes UOKiK lubi przedsiębiorstwa zintegrowane pionowo na rynkach ciepła systemowego.

*Krzysztof Sadowski – doktor nauk technicznych w zakresie inżynierii środowiska, Wydziału Inżynierii Środowiska i Energetyki Politechniki Śląskiej. Absolwent Politechniki Warszawskiej i Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie. Związany zawodowo z branżą energetyczną od 1985 roku. Obecnie Menager Energetyki w CIECH Soda Polska S.A. Autor i współautor 35. publikacji związanych z tematyką energetyczną.