Telejko: 4 wyzwania Unii Energetycznej, niemniej ważne niż Nord Stream 2
KOMENTARZ
Bartłomiej Telejko*
24-ego listopada br. komisarz UE Maroš Šefčovič przedstawił w Parlamencie Europejskim stan prac nad Unią Energetyczną. Rozpoczął tym samym pierwszą z serii corocznych prezentacji mających na celu monitorowanie wdrażania tego ambitnego projektu.
Główny przekaz komunikatu Šefčoviča można streścić następująco – jesteśmy dopiero na początku długiej drogi zmierzającej do budowy wspólnej polityki energetycznej. Polscy eurodeputowani zwrócili uwagę na twardą deklarację unijnego komisarza w sprawie rozbudowy gazociągu Nord Stream, który wykluczył jakąkolwiek pomoc finansową dla tej inwestycji ze strony UE. Warto jednak zwrócić uwagę, że przy tej samej okazji Šefčovič zaprezentował cały szereg inicjatyw, które zostaną podjęte w przyszłym roku celem przekucia politycznych deklaracji na język konkretnych aktów prawnych. Każda z wymienionych regulacji niesie ze sobą ogromny ciężar gatunkowy dla Polski. W tym kontekście, poniższy tekst jest próbą zdefiniowania kluczowych z punktu widzenia polskiej energetyki inicjatyw, które w 2016 r. będzie podejmować UE w związku z realizacją projektu Unii Energetycznej. Następuje pilna potrzeba określenia polskiego stanowiska w następujących kwestiach:
- Pakiet Gazowy (zwany czasem zimowym), planowana data publikacji przez UE: luty/marzec 2016 r.
W skład pakietu wchodzić będzie m.in. europejska strategia rozwoju LNG czy też rewizja rozporządzenia o bezpieczeństwie dostaw gazu oraz unijnych mechanizmów dotyczących kontroli międzyrządowych umów na dostawy energii (tzw. decyzja IGA).
Powyższe kwestie już wzbudzają wiele kontrowersji na forum UE. Pozostają one także kluczowa z punktu widzenia bezpieczeństwa dostaw energii dla krajów takich jak Polska. Pytania na jakie należy sobie odpowiedzieć w tym temacie to m.in.:
Czy uprawnienia KE pod kątem zgodności umów energetycznych z prawem UE należy rozszerzyć w taki sposób, aby umożliwiały unijną kontrolę jeszcze przed ich podpisaniem (ex-ante)? Dotychczasowe zapisy decyzji IGA przewidują taką możliwość na zasadzie ex-post. Stosowanie tego mechanizmu w przyszłości może pomóc rozstrzygać o zgodności konkretnej inwestycji już na bardzo wczesnym etapie proceduralnym i w konsekwencji unikać długotrwałych kłótni pomiędzy państwami członkowskimi, Komisją Europejską i zewnętrznymi dostawcami energii. Pozwoliłoby to niewątpliwie wzmocnić spójność unijnej polityki energetycznej. Kontrowersyjny swego czasu projekt South Stream mógłby zostać zatrzymany dużo wcześniej jeśli obowiązywałaby zasada kontroli ex-ante.
Czy KE powinna opracować listę klauzul, które byłyby niedozwolone w kontraktach energetycznych zawieranych przez członków UE z innymi państwami (np. klauzula kraju przeznaczenia, zakaz reeksportu, take-or-pay, klauzula wymuszająca dostęp do infrastruktury państwa odbiorcy, zakaz indeksacji cen gazu do ropy naftowej)? Stosowanie niektórych z nich zostało uznane przez KE za działanie na szkodę rozwoju rynku gazu w Europie Środkowo Wschodniej, co było główną przesłanką do przedstawienia zarzutów Gazpromowi o nadużywaniu pozycji dominującej w kwietniu br. Stworzenie listy klauzul zakazanych i wpisanie jej do prawa UE oznaczałoby, że rosyjski koncern musi zrezygnować z ich stosowania jeśli dalej chce działać na europejskim rynku.
Czy warto próbować rozciągnąć powyższe uprawnienia KE na kontrakty komercyjne? Pytanie to należy postawić w kontekście rozbudowy gazociągu Nord Stream. Z punktu widzenia prawa jest to projekt czysto biznesowy (w przeciwieństwie do South Streamu, który był mieszanką umów komercyjnych i międzypaństwowych), co na tym etapie znacznie ogranicza pole do działania KE (m.in. brak wglądu w przyszłe umowy na dostawy gazu podpisane pomiędzy spółkami energetycznymi). Bruksela zastrzega, że Nord Stream 2 będzie musiał spełniać rygory europejskiego prawa energetycznego (głównie tzw. Trzeciego Pakietu Energetycznego). Rozciągając uprawnienia kontrolne ex-ante również na kontrakty komercyjne, KE zyskałaby jednak możliwość bliskiego monitorowania projektu Nord Stream 2 właściwie od zaraz (zakładając szybką rewizję odpowiednich aktów prawnych). Polski rząd musi rozsądzić, czy warto ustanawiać tak drastyczny mechanizm ingerencji na szczeblu unijnym, który w przyszłości może utrudnić negocjacje także podmiotom krajowym (np. PGNiG na dostawy LNG). Należy również liczyć się tutaj z olbrzymim oporem ze strony europejskich spółek energetycznych, które argumentują, że tak głębokie zaangażowanie KE może naruszać np. swobodę negocjacji czy też zasadę tajemnicy handlowej.
Jak powinna wyglądać polska strategia rozwoju LNG w kontekście polityki europejskiej? Czy powinniśmy skupiać się na budowie drugiego terminala LNG, co zapowiadała niedawno premier Szydło, czy też może warto postawić na rozwój infrastruktury przesyłowej i interkonektorów? Umożliwiłoby szybkie rozprowadzenie gazu z gazoportów do tych części Europy, gdzie akurat jest on potrzebny. Przy okazji warto przygotować się tutaj na odparcie argumentów państw Europy Zachodniej, które dowodzą, że nasycenie infrastrukturą LNG jest już wystarczające (poziom wykorzystania mocy magazynowych LNG w 2014 r. UE wynosił ok. 30 proc.) i wspieranie tego typu inwestycji z budżetu UE nie ma sensu.
- Propozycja ograniczenie emisji z sektorów nieobjętych unijnym systemem ETS, czerwiec/lipiec 2016 r.
Do powyższej kategorii zaliczają się kluczowe z punktu widzenia naszego rozwoju gospodarczego branże jak np. rolnictwo, budownictwo i transport (z wyjątkiem transportu lotniczego i morskiego). Na podstawie obowiązującego prawa, do 2020 r. Polska może całościowa zwiększyć (sic!) emisje z tych sektorów o 14 proc. w porównaniu z 2005 r. Nie należy spodziewać się jednak utrzymania tego trendu po 2020 r. Nawet jeśli pozwoli nam się dalej podnosić emisyjność tych sektorów, będzie się to odbywać co najwyżej o wskaźnik jednocyfrowy. Dla Polski oznacza to konieczność jak najszybszego opracowania strategii rozwoju gospodarczego opartego o dużo mniej emisyjne niż dotychczas rolnictwo (np. poprzez ograniczenie stosowania nawozów), transportu (np. rozwój bardziej przyjaznej środowisku kolei) czy też budownictwa ( np. poprzez lepszą izolację nowopowstających budynków). Będzie to o tyle trudne zadanie (zwłaszcza jeśli chodzi o budownictwo – zobacz więcej poniżej), że wymaga koordynacji pomiędzy kilkoma ministerstwami, w których rozproszone są odpowiednie kompetencje.
- Rewizja dyrektyw o OZE, efektywności energetycznej i efektywności energetycznej budynków, wrzesień/październik 2016 r.
Wspomniane powyżej akty prawne zostaną dostosowane do nowych wymogów unijnej polityki klimatycznej, która nakazuje do 2030 r. pozyskanie co najmniej 27 proc. energii z OZE oraz podniesienia efektywności energetycznej o taką samą wartość. Dla Polski oznacza to szereg wyzwań.
Pierwszym z nich będzie konieczność rewizji przyjętej dopiero co ustawy o OZE. Pełna transpozycja unijnej dyrektywy o OZE, która weszła w życie w 2009 r. zajęło Polsce ponad 5 lat. Prawdopodobnie jednak za ok. 3 lata (mniej więcej tyle czasu zajmie przyjęcie prawa unijnego) trzeba będzie dokonać jej gruntownego przeglądu pod kątem nowych przepisów UE. Należy spodziewać się, iż UE skoncentruje się głównie na kwestiach uelastycznienia energii pochodzącej z OZE poprzez m.in. rozwój inteligentnych technologii umożliwiających jej magazynowanie i dystrybucję (np. energetyka prosumencka czy też inteligentne sieci tzw. smart grids and smart meters). Rozwiązania tego typu w Polsce właściwie nie funkcjonują, co będzie dla nas olbrzymim problemem np. jeśli chodzi o możliwość pozyskiwanie funduszy na rozwój zielonej energii. Lukę tę należy jak najszybciej wypełnić. Przy okazji wysoce prawdopodobne jest zniwelowanie wsparcia dla współspalania biomasy (mechanizm ten polega na tym, że do wysokoemisyjnych nośników energii dodaje się właśnie biomasę, która jest traktowana jako „zielony wkład” przy wytwarzaniu prądu). Jest to najmniej skomplikowana i wymagająca niewielkich nakładów metoda wsparcia energii niskoemisyjnej, która prawdopodobnie pozwoli Polsce na osiągnięcie narzuconego jej celu pozyskania 15 proc. energii z OZE do 2020 r. Należy jednak liczyć się z tym, że po tym okresie wsparcie dla współspalania biomasy może zostać w znacznym stopniu ograniczone.
W kontekście rewizji prawodawstwa unijnego warto również zadbać o to, aby jak najwięcej przepisów krajowych wpisać bezpośrednio do regulacji UE. Jeśli rozwój energetyki zielonej ma odbywać się w oparciu o aukcje warto zadbać, aby odpowiednie zapisy, dopuszczające taką właśnie metodę znalazły się w tekście dyrektywy. Taka koherentność zapisów jest niezwykle istotna – w przeciwnym razie istnieje niebezpieczeństwo, że całą ustawę o OZE trzeba będzie pisać w Polsce od nowa.
Wyzwania, które czekają nas jeśli chodzi o OZE wydają się niczym w porównaniu do rewizji dyrektyw o efektywności energetycznej i efektywności energetycznej budynków. W 2014 r. KE skierowała nawet skargę do Trybunału Sprawiedliwości UE przeciw naszemu krajowi za zwłokę w transpozycji tej ostatniej. Obecnie została ona tymczasowo wycofana ze względu na podjęcie przez Polskę wzmożonych wysiłków zmierzających do dostosowania krajowych przepisów do norm unijnych. Nie zmienia to jednak faktu, że jesteśmy stale karceni przez UE za opóźnienia w tej dziedzinie (uczciwie trzeba jednak przyznać, że nie jesteśmy tu jedyni – zobacz poniżej). Warszawa zmuszona będzie jak najszybciej nadrobić braki w tym zakresie i opracować kompleksową strategię zmniejszania energochłonności naszej gospodarki, zwłaszcza w sektorach, które nie są objęte unijnym systemem handlu emisjami ETS (np. budownictwo – zobacz powyżej).
Dyskusji o OZE i efektywności energetycznej będzie także towarzyszyć spór o to jak zagwarantować osiągnięcie celów polityki klimatycznej. Problemem jest tutaj ich „wielowarstwowość”. W październiku 2014 r. liderzy państw członkowskich zgodzili się, że jedynym prawnie wiążącym celem zarówno dla UE oraz państw członkowskich będzie redukcja emisji CO2 o co najmniej 40 proc. do 2030 r. Wymóg wygenerowania min. 27 proc. energii z OZE jest natomiast prawnie wiążący wyłącznie dla UE. Obowiązek podniesienie efektywności energetycznej o min. 27 proc. jest z kolei celem indykatywnym, do którego Unia powinna starać się dążyć. Występuje tutaj pewna niespójność. Jak już zostało wspomniane konkretne prawodawstwo unijne wymaga bowiem od państw członkowskich wdrażania rozwiązań, które obniżają energochłonność gospodarki. W nowym rozdaniu gra będzie się toczyć o to jak rygorystyczny powinien być nowy system zarządzania polityką klimatyczną, tzn. to na ile poważnie traktować prawnie niewiążące aspiracje Unii w dziedzinie efektywności energetycznej oraz jak zagwarantować udział OZE w europejskim koszyku energetycznym na minimalnym poziomie 27 proc. Najprostszym sposobem jest ustanowienie celów na poziomie narodowym tak jak ma to miejsce obecnie. Metoda ta napotyka jednak na duży opór państw członkowskich, które mogą mieć problem z ich osiągnięciem (np. Wielka Brytania i kraje Europy Środkowo Wschodniej). Z drugiej strony mamy kraje, które będą dążyć do zaostrzenia obecnego modelu, łącznie z próbami wyśrubowania obecnych celów klimatycznych (np. Niemcy i Skandynawia, które mogą chcieć wykorzystać zapis, że udział OZE w koszyku energetycznym UE powinien wynosić co najmniej 27 proc.). Polska powinna dążyć do rozmontowania funkcjonującego obecnie systemu centralnego zarządzania. Celem nadrzędnym powinna pozostać redukcja emisji, ale w oparciu o środki, które odzwierciedlają specyfikę sektorów energetycznych poszczególnych państw. Wymóg udziału OZE w krajowych miksach energetycznych budzi uzasadnione wątpliwości jeśli chodzi o swobodę wykorzystania poszczególnych źródeł energii, co wg. Traktatu z Lizbony jest wyłączną kompetencją stolic narodowych (art. 192 (2) TFUE). Chodzi o to, aby państwa członkowskie chcące rozwijać technologie inne niż OZE (np. technologie czystowęglowe) nie były dyskryminowane poprzez przymus „wyrobienia zielonej normy”. O ile bój o OZE będzie bardzo ciężki, na więcej zrozumienia Warszawa może liczyć w kwestii reformy modelu zarządzania efektywnością energetyczną. Problemy z implementacją dyrektywy o efektywności energetycznej ma w sumie 27 (sic!) państw UE (wszystkie oprócz Malty). Uelastycznienie odpowiedniego prawodawstwa leży więc w interesie wszystkich członków Unii, także Polski zamierzającej zwiększać swoje moce energetyczne (nowe bloki węglowe, budowa elektrowni atomowej), które gdzieś przecież trzeba będzie wykorzystać. „Urealnienie” ambicji UE jeśli chodzi o zmniejszanie konsumpcji energii wydaje się z naszego punktu widzenia koniecznością.
- Pakiet Elektroenergetyczny (nowy kształt rynku energii elektrycznej w UE), wrzesień/październik/listopad 2016 r.
Wspomniany wyżej pakiet może okazać się największym wyzwaniem dla polskiej energetyki. Z dotychczasowych zapowiedzi KE wynika, że przyszły model rynku elektroenergetycznego będzie działał w oparciu o bardziej elastyczne (np. elektrownie gazowe, OZE) i bardziej rozproszone (np. energetyka prosumencka) formy wytwarzania energii. Wizja ta stoi to w sprzeczności z silnie scentralizowanym modelem sektora elektroenergetycznego w naszym kraju, który bazuje głównie na węglu i w przyszłości na atomie. Koncepcje Warszawy i Brukseli są w tym przypadku całkowicie przeciwstawne. W kontekście przetaczającej się przez Polsce dyskusji o ustanowieniu rynku mocy niepokoić powinny negatywne komentarze KE na ten temat. Niektóre kraje UE traktują ten mechanizm jako niezbędny element bezpieczeństwa energetycznego, Unia postrzega go natomiast jako przeszkodę na drodze integracji rynków energii elektrycznej. Pozycję Polski dodatkowo pogarsza sąsiedztwo Niemiec, które dysponują ogromnymi zasobami taniej i dotowanej energii z OZE. Dlatego też w interesie Berlina leży rozbudowa wzajemnych połączeń pomiędzy krajami Europy (już obecnie, przy bardzo ograniczonych możliwościach przesyłowych, zdarza się, że niemiecka energia „zatyka” polskie sieci w związku ze skokami produkcji zielonej energii po drugiej stronie Odry). Polsce trudno będzie argumentować przeciw rozbudowie połączeń sieciowych i liberalizacji rynku energii elektrycznej w sytuacji, kiedy domagamy się tego przy okazji dyskusji o gazie. Musimy przygotować bardzo dobre argumenty ukazujące specyfikę i potrzeby polskiego sektora energii elektrycznej. W przeciwnym wypadku ryzykujemy dalsze oddalanie się od siebie polityk energetycznych Polski i UE, co może skutkować m.in. większymi trudnościami w dostępie do funduszy unijnych.
Podsumowanie
Rozmach projektu Unii Energetycznej jest imponujący. Inicjatywy podejmowane w tym zakresie przez Unię w 2016 r. wpłyną znacząco na nasz rynek gazu, energii elektrycznej, a także prospekty rozwoju kluczowych sektorów polskiej gospodarki (np. transport, budownictwo, rolnictwo). W tym kontekście potrzeba jest jak najszybszej reorganizacji polskiej administracji (utworzenie „wszechwładnego” ministerstwa energetyki; wzmocnienie departamentów ds. UE poszczególnych ministerstw, które koordynowałby Komitet ds. Europejskich?) celem zajęcia konstruktywnego stanowiska w tych sprawach na jak najwcześniejszym etapie (np. czy warto przyznawać większe uprawnienia UE w dziedzinie polityki energetycznej jeśli pociąga to za sobą niebezpieczeństwo jej wzmocnienia w dziedzinie polityki klimatycznej?). W przeciwnym razie, jeśli chodzi o kwestie energetyczne, Polskę czekać będą w UE długie lata spędzone w defensywie.
Opinie wyrażone w tekście są prywatnymi poglądami autora.
*Bartłomiej Telejko (ur. 1984). Urzędnik w Parlamencie Europejskim. Specjalizuje się w głównych politykach sektorowych UE (przemysł, energetyka, środowisko, handel oraz transport). Doktor nauk o polityce (Uniwersytet Jagielloński), absolwent stosunków międzynarodowych (Kolegium Europejskie w Brugii). Były stażysta m.in. Komisji Europejskiej oraz The German Marshall Fund of the United States w Brukseli.
