Prawnicy: Jaki charakter ma kontrola procesu taryfowego?
Czy prezes Urzędu Regulacji Energetyki (URE) kontrolując wniosek taryfowy przedsiębiorstwa energetycznego przed jego zatwierdzeniem dokonuje jedynie jego częściowej weryfikacji pozostawiając niektóre zagadnienia i zdarzenia z nim związane bez własnej oceny, a zatem tworząc przestrzeń do działania w zakresie takiej oceny innym organom władzy publicznej? Czy taryfa zatwierdzona ostatecznie przez prezesa URE może okazać się sprzeczna z prawem? Za tymi pytaniami nie stoją wcale oderwane od rzeczywistości dylematy teoretyków prawa, lecz realne problemy, z jakimi mogą spotkać się przedsiębiorstwa prowadzący działalność w regulowanych sektorach energetyki – piszą prawnicy z kancelarii prawnej M. Romanowski i Wspólnicy.
W szczególności, stawianie tego typu pytań może wymusić sytuacja, w której sposób kształtowania cen stosowanych przez przedsiębiorstwa podlegające obowiązkowi uzyskania zatwierdzenia taryfy przez prezesa URE staje się przedmiotem zainteresowania prezesa UOKiK. Wszystkie przytoczone na wstępie pytania dotyczą zaś w istocie jednego zagadnienia. Ich wspólnym mianownikiem jest bowiem kwestia charakteru kontroli, którą nad procesem kształtowania cen sprawuje prezes URE jako regulator rynku energii.
Rozstrzygnięcie tytułowego zagadnienia wymaga więc ustalenia, czy kontrola procesu taryfowego ma charakter skoncentrowany, pozostając w sferze wyłączonych kompetencji prezesa URE, czy też polskie prawo zakłada rozproszony model tej kontroli, dopuszczając tym samym możliwość oceny procesu taryfowego i jego wyniku (w postaci ostatecznie zatwierdzonej taryfy) także przez organy niebędące regulatorem sektorowym rynku, w szczególności zaś przez prezesa UOKiK w świetle norm antymonopolowych.
W jakim zakresie prezes URE dokonuje kontroli taryf?
Udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie wymaga w pierwszej kolejności uświadomienia sobie jak przebiega sam proces taryfowy.
Obowiązek przedkładania taryf do zatwierdzenia przez prezesa URE to jeden z podstawowych instrumentów regulacji rynku energii, a zarazem jedno z najdalej idących ograniczeń swobody działalności gospodarczej w tym sektorze, zwłaszcza w segmencie ciepła systemowego. W wyniku zatwierdzenia taryfy dochodzi bowiem do określenia ceny sztywnej, którą przedsiębiorstwa są zobowiązane stosować w rozliczeniach z odbiorcami energii. W konsekwencji stosowanie przez przedsiębiorstwa podstawowego elementu w prowadzonej przez nie działalności gospodarczej tj. ceny za oferowany produkt jest w pełni uzależnione od decyzji organu władzy publicznej. Uzależnienie to jest najdalej idące na rynku ciepła systemowego, który funkcjonuje w strukturze naturalnego monopolu.
Myliłby się jednak ten, kto uznałby że rola prezesa URE w procesie taryfowym sprowadza się do akceptacji lub też odmowy zatwierdzenia taryfy skalkulowanej samodzielnie przez przedsiębiorstwa ciepłownicze. Jest to jeden, lecz nie jedyny element całego procesu taryfowego będący ostatnią czynnością w tym procesie poprzedzoną bardzo wieloma innymi czynnościami zmierzającymi do zbadania zgodności wniosku taryfowego z przepisami prawa, w tym z celami prawa energetycznego.
Przepisy przewidują bardzo sztywne ramy, w jakich mogą poruszać się takie przedsiębiorstwa, projektując swój wniosek taryfowy. Przepisy prawa przewidują również bardzo konkretne ramy, w jakich powinien poruszać się prezes URE kontrolując taki wniosek a następnie wydając decyzję taryfową. Kompetencje prezesa URE w procesie taryfowym są zazwyczaj kojarzone, poniekąd słusznie, z działaniem w interesie odbiorców energii, a więc dbałością o to, aby ceny energii nie były zbyt wysokie. Zapewne nie każdy zdaje sobie jednak sprawę z tego, że rola prezesa URE jest o wiele bardziej złożona. Dokonując kontroli i zatwierdzania taryf dla ciepła, prezes URE stoi przede wszystkim na straży interesu publicznego, który w prawie energetycznym jest wypadkową różnych, czasem przeciwstawnych wartości. Kontrola prezesa URE nad procesem taryfowym ma w konsekwencji charakter wielowymiarowy, a ochrona odbiorców przed wygórowanym poziomem cen i opłat jest tylko jedną z wielu wartości, jakie obowiązany jest on uwzględnić w toku realizacji swych kompetencji. Ceny i stawki opłat podlegające taryfikacji powinny bowiem nie tylko chronić konsumentów energii i realizować politykę energetyczną państwa, ale także zapewniać pokrycie uzasadnionych kosztów działalności gospodarczej przedsiębiorstw, zapewniając im uzasadniony zwrot z kapitału zaangażowanego w tę działalność.
Istota uprawnień prezesa URE związanych z procesem taryfowym nie sprowadza się zatem do kontroli taryfy pod kątem formalnym ani nawet do jej oceny z zastosowaniem kryterium jak najniższego poziomu cen. W celu zapewniania realizacji interesu publicznego, uprawnienia prezesa URE związane z tym procesem mają charakter kompleksowy, a nakierowane są przede wszystkim na zapewnianie równowagi między interesem odbiorców energii, a uzasadnionym interesem przedsiębiorstw obsługujących rynek energii, co ma z kolei wpływ na bezpieczeństwo energetyczne czy ochronę środowiska. Wypełnienie przez prezesa URE roli regulatora rynku, wymaga zarazem aktywności z jego strony, co w praktyce skutkuje wywiązaniem się w ramach procesu taryfowego swoistego dialogu między przedsiębiorstwem a regulatorem, w toku którego zazwyczaj dochodzi do eliminacji tych składników kosztowych taryfy proponowanej przez przedsiębiorstwo, które prezes URE uznaje za nieuzasadnione.
Kontrola jaką prezes URE sprawuje nad procesem taryfowym ma zatem nie tylko formalny, ale przede wszystkim merytoryczny charakter, także w wymiarze gospodarczym. W toku tej kontroli, regulator rynku staje się de facto jego aktywnym uczestnikiem, wypełniając w ten sposób funkcję, która na rynkach niepoddanych regulacji cenowej pełni niewidzialna ręka rynku.W ten sposób wartości będące ostatecznym (ultymatywnym) celem pro-efektywnej konkurencji, takie jak np.dobro konsumentów czy poprawa wydajności gospodarki, które w innych sektorach są pośrednio realizowane dzięki mechanizmom rynkowym, stają się w toku procesu taryfowego przedmiotem bezpośredniej ochrony prezesa URE. Na ten aspekt procesu taryfowego, zwraca zresztą wyraźnie uwagę sam prezes URE w swych oficjalnych materiałach edukacyjnych, informując m. in. o tym, że: w praktyce „wyłuskanie” kosztów o charakterze nieuzasadnionym i zwymiarowanie poprawy efektywności gospodarowania wymaga uświadomienia przedsiębiorstwom, że regulacja działalności w obszarze naturalnych monopoli wymaga podjęcia przez prezesa URE działań, które zastępują mechanizmy rynkowe w warunkach konkurencji”.
Powyższy wniosek znajduje pełne potwierdzenie w przepisach prawa, które określają ramy konstrukcyjne procesu taryfowego.Cały proces taryfowy, a nie jedynie jego część koncentruje się wokół prezesa URE. W procesie tym jest jedna obligatoryjna decyzja administracyjna, którą wydaje prezes URE. Prezes URE nie dzieli tej kompetencji z innymi podmiotami. Przepisy prawa nie przewidują po stronie prezesa URE obowiązku konsultowania niektórych zagadnień lub zdarzeń związanych z procesem taryfowym z innymi organami władzy publicznej. Proces ten nie wymaga uzupełnienia swoistego rodzaju karty obiegowej, w której różne organy władzy publicznej wypowiedzą się na temat jego różnych aspektów. Zakres kontroli prezesa URE jest pełny tzn. żadne zagadnienie czy zdarzenie, które jest z nim związane nie zostało wyłączone z jego kompetencji.
Rozporządzenie taryfowe zawiera szereg szczegółowych wytycznych, dotyczących zasad kształtowania i kalkulacji cen oraz stawek, którymi również musi kierować się prezes URE dokonując oceny proponowanej przez przedsiębiorstwo taryfy. W konsekwencji, w toku kontroli sprawowanej przez regulatora rynku, przedmiotem jego oceny staje się nie tylko sam wynik procesu taryfowego w postaci przedstawianej przez przedsiębiorstwo propozycji cen i stawek opłat, ale również i sam proces, który doprowadził do tego efektu. Uwzględniając szerszy kontekst rynku energii, warto też mieć na uwadze, że jako organ dysponujący najpełniejszą wiedzą na temat rynku energii, prezes URE dysponuje swego rodzaju uprawnieniami śledczymi, związanymi z możliwością prowadzenia tzw. postępowań wyjaśniających dotyczących takich niepożądanych zjawisk jak manipulacje na rynkach energii czy wykorzystywanie informacji wewnętrznych.
Czy po zatwierdzeniu taryfy przez prezesa URE zostaje więc pole do działania dla innych organów?
Nie zostaje. Przeciwdziałając negatywnym skutkom naturalnych monopoli w takich sektorach jak sektor ciepła systemowego prezes URE sprawuje więc pełną kontrolę nad procesem taryfowym, zastępując w ten sposób mechanizm konkurencji. Szeroki katalog wartości, którymi zgodnie z przepisami prawa energetycznego, powinien kierować się regulator energii obejmuje zaś nie tylko rozbieżne interesy konsumentów i przedsiębiorstwa (które prezes URE musi odpowiednio wyważyć), ale również takie wartości jak poprawę efektowności działalności ciepłowniczej, czy przejrzystość stosowanych cen i stawek. Proces taryfowy, za który w całości odpowiada prezes URE ogniskuje w sobie całość zjawisk i zagadnień związanych z funkcjonowaniem rynku ciepła systemowego.
Oznacza to, że kontrola procesu taryfowego ma charakter całościowy, kompletny i skoncentrowany, a zatwierdzenie taryfy w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej przez prezesa URE (po ewentualnym wyczerpaniu ścieżki odwoławczej) wyłącza możliwość badania przez inne organy zarówno zgodności z prawem cen i stawek opłat ujętych w taryfie, jak również i prawidłowości procesu, w wyniku którego dana taryfa została ukształtowana.
Czemu służy koncentracja całego procesu taryfowego w rękach prezesa URE?
Przedsiębiorstwa objęte obowiązkiem uzyskania zatwierdzenia taryfy działa w zaufaniu do decyzji taryfowej organu regulacyjnego. Z drugiej strony ustawodawca, który wprowadził taki obowiązek, będący bardzo daleko idącym ograniczeniem wolności gospodarczej takiego przedsiębiorstwa (przedsiębiorstwa takie nie mogą swobodnie kształtować i stosować ceny oferowanego produktu) jest zobligowany zagwarantować przedsiębiorstwu, że decyzja taryfowa zamyka wszelką kontrolę ze strony organów władzy publicznej stosowanej przez niego taryfy. Tego wymaga pewność obrotu oraz elementarna uczciwość w relacji między przedsiębiorstwem a państwem, które bardzo poważnie ogranicza wolność gospodarczą przedsiębiorstwa. Z chwilą wydania decyzji taryfowej, całą odpowiedzialność za stosowanie zatwierdzonej taryfy w obrocie gospodarczym bierze na siebie państwo. Jeżeli więc w procesie taryfowym jakiś aspekt związany z wnioskiem taryfowym przedsiębiorstwa nie został zbadany, przedsiębiorstwo nie może z tego tytułu ponosić negatywnych konsekwencji. Decyzja taryfowa ma zatem walor prawdziwego finału badania sprawy danego wniosku taryfowego w myśl łacińskiej paremii „Roma locuta causa finita”, a jakiekolwiek próby ingerencji innego organu władzy publicznej w ten proces po jego zakończeniu należy uznać za niedopuszczalne. Takie próby podważają bowiem zasadę pewności obrotu oraz zasady, jakie obowiązują organy władzy publicznej w relacji do podmiotu poddanego ich działaniom, w tym zasadę rozdziału kompetencji organów państwowych, zasadę zaufania obywateli do państwa, a pośrednio, również i zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.
Podsumowując, kontrola procesu taryfowego ma charakter skoncentrowany. Kontroli tej dokonuje prezes URE w pełnym zakresie nie pozostawiając innym organom żadnego pola do działania. Pole to jest w całości zajęte przez prezesa URE. W tym wyraża się jego wyłączna kompetencja w procesie taryfowym. Jest to kompetencja wynikająca wprost z przepisów prawa.
Autorzy: radca prawny Grzegorz Romanowski oraz radca prawny Jacek Krentusz z kancelarii prawnej M. Romanowski i Wspólnicy Sp. k.
[1] Por. artykuł pt. „Jak przebiega proces zatwierdzania przez prezesa URE taryf?”https://www.ure.gov.pl/pl/konsumenci/faq-czesto-zadawane-py/cieplo/3946,Jak-przebiega-proces zatwierdzania-przez-Prezesa-URE-taryf.html
