Wilkosz: Weto nie pomoże z neutralnością klimatyczną

11 grudnia 2019, 07:30 Środowisko
Budynek Komisji Europejskiej w Brukseli / fot. Wojciech Jakóbik/BiznesAlert.pl
Budynek Komisji Europejskiej w Brukseli / fot. Wojciech Jakóbik/BiznesAlert.pl

12 i 13 grudnia odbędzie się posiedzenie Rady Europejskiej na której przywódcy Europejscy będą rozmawiać o polityce klimatycznej UE. Podczas poprzedniego, czerwcowego posiedzenia RE poświęconego temu tematowi, premier Morawiecki zablokował zapisy dotyczące osiągnięcie przez Unię Europejską „neutralności węglowej” do 2050 roku. Argumentował to obroną interesu polskich obywateli, przedsiębiorców i gospodarki. W debacie publicznej temat wetowania konkluzji Rady powraca od czasu do czasu najczęściej w formie zarzutów wobec prezydenta Lecha Kaczyńskiego oraz premierów Donalda Tuska i Ewy Kopacz, że z prawa weta nie skorzystali. Dzięki temu mielibyśmy uniknąć przyjęcia niekorzystnych (w rozumieniu argumentującego) rozwiązań, dotyczących właśnie pakietu energetyczno-klimatycznego – pisze Łukasz Wilkosz, współpracownik BiznesAlert.pl.

Polska a neutralność klimatyczna

Czy ówczesne weto by cokolwiek zmieniło, i co oznacza weto dzisiaj? Niestety, mamy do czynienia z szeroko rozpowszechnionym, również wśród polityków, mylnym przekonaniem co do ustrojowej roli Rady Europejskiej w UE i praktycznej mocy weta. A także legislacji związanej z emisjami CO2. Na czym więc polega problem?

W marcu 2007 roku, za zgodą ówczesnego Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego, Rada Europejska przyjęła konkluzje, w których postulowała redukcję emisji gazów cieplarnianych do 2020 roku o 20 procent w stosunku do roku 1990. Lech Kaczyński swoją zgodę tłumaczył później jako ukłon w stronę Angeli Merkel. Co by się stało gdyby prezydent RP nie zechciał pójść na rękę kanclerz Niemiec? Cały proces wdrażania systemu zakładał jego rewizję przed rokiem 2013, w oparciu o doświadczenia z próbnego okresu w latach 2005-2007. Komisja Europejska i tak przygotowywała się do zmian w dyrektywie, a konkluzje RE zakreśliły ich granice. Zawetowanie konkluzji w 2007 roku nie zablokowałoby nowych propozycji. Aby osiągnąć zmianę, w konkluzjach Rada Europejska powinna wyrazić wolę znacznie większego ograniczenia zakresu dyrektywy. Ale i to zobowiązywałoby jedynie KE przy przedstawianiu projektu, a nie legislatorów czyli Radę (skupiającą ministrów pochodzących z państw członkowskich) i Parlament Europejski. Jako ciekawostkę można wspomnieć, że konkluzje z marca 2007 postulowały również objęcie systemem ETS także emisji z gruntów, leśnictwa oraz transportu lądowego, co nigdy nie nastąpiło.

Kolejny raz dyrektywą ETS Rada Europejska zajęła się już w 2008 roku. Na szczycie ustalono kompromisowe rozwiązania dotyczące handlu emisjami po 2013 roku. Wbrew obiegowej opinii, RE nie przyjmowała wówczas projektu legislacyjnego. Ten przyjmowany był w procedurze kodecyzji między Parlamentem i Radą. Podczas negocjacji międzyinstytucjonalnych w pierwszym czytaniu, czyli tzw. trilogów, Parlament i Rada nie mogły dojść do porozumienia. Aby przełamać impas szefowie państw członkowskich UE postanowili zainterweniować. RE przyjęła konkluzje, których treść Parlament i Rada zaaprobowały jako kompromis między swoimi stanowiskami. Dla PE postulującego podejście ambitniejsze niż to proponowane przez Radę, stało się jasne, gdzie są granice możliwe do zaakceptowania przez państwa członkowskie i gdzie jest większość w Radzie. Nawet gdyby ówczesne konkluzje zostały zawetowane, dyrektywa zostałaby w takim kształcie przyjęta.

Siedem lat później rozpoczęto przygotowania do rewizji dyrektywy ETS na lata 2021-2030. Do dyrektywy należało wprowadzić zmiany konieczne choćby ze względu na wygasanie mechanizmów ochronnych dla przedsiębiorstw z UE, narażonych na utratę konkurencyjności ze względu na koszty uprawnień do emisji CO2. Komisja Europejska musiała przedstawić propozycję nowelizacji dyrektywy, bowiem przepisy ustalone na okres po 2020 nie przystawały do rzeczywistości gospodarczej.

W tej sytuacji szefowie państw członkowskich UE postanowili przygotować pole gry i w październiku 2014 doszło do spotkanie Rady Europejskiej. W trakcie szczytu rządowi RP udało sie uzyskać dodatkowe wsparcie dla biedniejszych państw, w postaci dwóch funduszy. Pierwszy to Fundusz Solidarnościowy, stanowiący 10% przychodów z uprawnień, które po zmonetyzowaniu trafiają prosto do budżetów państw-benefcjentów. Drugi to Fundusz Modernizacyjny, stanowiący 2 procent przychodów z uprawnień do emisji, przeznaczony na modernizację sektora energetycznego w uboższych państwach. Udało się również uzyskać deklarację przedłużenia działania tzw. derogacji energetycznej, czyli darmowych uprawnień dla sektora enenrgetycznego, w zamian za inwestycje obniżające emisje CO2 w sektorze energetycznym. Gdyby Ewa Kopacz podczas październikowego szczytu zawetowała konkluzje RE, Komisja i tak by przedstawiła projekt zmiany dyrektywy, ale nie zawierałby on wynegocjowanych funduszy, wartych dla Polski kilkanaście miliardów Euro (ogólna suma jest uzależniona od ceny uprawnień na rynku), wygaszono by również derogację energetyczną.

Zgodnie z artykułem 15 pkt 1 Traktatu o Unii Europejskiej „Rada Europejska nadaje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa ogólne kierunki i priorytety polityczne. Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczej”. Do 2012 roku kiedy obowiązywała jeszcze nicejska wersja Traktatów analogiczny zapis znajdował sie w artykule 4 Traktatu o UE.

Mityczne weto

Zablokowanie konkluzji Rady Europejskiej nie powoduje zatrzymania biegu legislacji. Zawetowane konkluzje nie istnieją, w związku z czym Komisja Europejska i tak może przedstawić wniosek legislacyjny. Zgodnie z Traktatami, to Komisja ma inicjatywę ustawodawczą i wolną rękę jeśli Rada Europejska nie wytyczy kierunku. Żeby KE nie przedstawiła wniosku, w konkluzjach musi być wyraźny zapis, że RE takiego wniosku sobie nie życzy.

Konkluzje Rady Europejskiej nie są w szczegółach wiążące ani dla Komisji przy przygotowaniu wniosku ustawodawczego, ani dla Parlamentu i Rady przy jego uchwalaniu. To od KE zależy np. czy projekt przyjmie formę dyrektywy czy rozporządzenia. Przyjęty przez RE kierunek, Komisja wypełnia przepisami szczegółowymi. W szczególności PE, złożony z posłów bezpośrednio wybieranych przez obywateli nie jest związany żadnymi wcześniejszymi ustaleniami.

Warto zauważyć, że siła Rady Europejskiej jest większa niż jej umocowanie traktatowe, gdyż jej członkami są szefowie rządów, których podwładni później podejmują decyzje legislacyjne w Radzie. Bardzo często mylona jest zresztą Rada, czyli ciało legislacyjne UE złożone z ministrów państw członkowskich, odpowiednik izby wyższej parlamentu, z Radą Europejską, czyli ciałem złożonym z głów państw, odpowiednikiem kolektywnego urzędu prezydenckiego. W Radzie, z pewnymi wyjątkami, obowiązuje głosowanie większością kwalifikowaną, a w RE konkluzje są przyjmowane jednomyślnie. I na to mityczne weto powołują się politycy i komentatorzy, myląc procedurę ustawodawczą z głosem wytyczającym kierunek przyszłej legislacji.

Aby prowadzić skuteczną politykę w Unii Europejskiej trzeba umieć negocjować, tak aby przyjęte rozwiązania w największym stopniu odzwierciedlały interesy danego państwa. Najczęściej potrzeby państw są ze sobą sprzeczne, w związku z czym konieczne jest wypracowywanie kompromisów. Skuteczna polityka wymaga znajomości i zrozumienia procesu podejmowania decyzji. Błędne ich rozumienie może prowadzić do rozczarowań, ale i realnych strat. Z takiej perspektywy należy oceniać ówczesne decyzje premierów Kopacz i Tuska, czy prezydenta Kaczyńskiego.

W kontekście zablokowanych przez premiera Morawieckiego zapisów dotyczących neutralności „węglowej” należy pamiętać, że samo zawetowanie zapisu nie musi oznaczać zablokowania inicjatyw legislacyjnych idących w tym kierunku. Dobitnie pokazuje to program Zielonego Ładu zaprezentowanego przez nową przewodniczącą Komisji Europejskiej Ursulę von der Leyen, która nie czekając na decyzję Rady Europejskiej zapowiedziała projekty legislacyjne podnoszące ambicje klimatyczne do roku 2030 oraz ‘zawetowaną’ neutralność klimatyczną do roku 2050.

Miarą sukcesu powinno być wpisanie, lub niewpisanie w konkluzje dodatkowych funduszy pozwalających Polsce osiągnąć neutralność tak, jak było w przypadku ETS w październiku 2014.