font_preload
PL / EN
Energetyka Prawo 1 września, 2017 godz. 7:31   
KOMENTUJE: Teresa Wójcik

Wójcik: Sejm dziurawy jak sito. Wadliwa legislacja to okazja do nadużyć

Sejm RP 2

Proces ustawodawczy powinien zakończyć się aktem prawnym regulującym sprawnie i zrozumiale daną działalność lub dziedzinę. Procedurę określa Konstytucja RP oraz regulaminie Sejmu – pisze Teresa Wójcik, redaktor BiznesAlert.pl.

A praktyka bywa nienajlepsza. Dr Jacek Reginia-Zacharski z Uniwersytetu Łódzkiego uważa, że „dosyć duża część prawa stanowionego w Polsce jest prawem niedoskonałym, wychodzi za dużo bubli prawnych. Szczególnie jeśli chodzi o regulacje dla gospodarki.” Tymczasem przecież to właśnie gospodarka rynkowa potrzebuje dobrego prawa.

W Sejmie górę biorą emocje partyjne

Politolog, prof. Wawrzyniec Konarski z UJ podkreśla, że w parlamencie powinna się toczyć polemika, nawet ostra, ale wyłącznie merytoryczna. – Problem w przypadku polskiego parlamentu jest jednak taki, że kwestie emocjonalne biorą górę nad koniecznością dyskutowania w istotnych kwestiach dla obywateli – mówi.

Drugim niewątpliwym stwierdzeniem, dotyczącym pracy polskiego parlamentu, przynajmniej w zakresie gospodarki, jest niedocenienie znaczenia prawa. Były wicepremier prof. Balcerowicz rozpoczynając konieczny demontaż gospodarki socjalistycznej, w państwowe giganty wymierzył ustawę o popiwku. Trafił celnie, ale strzał był niezgodny z prawem, które nakazuje równość wobec prawa. Także podmiotów gospodarczych. Niestety, weszło nam do praktyki wybiórcze traktowanie tej równości.

W prywatnych rozmowach politolodzy przyznają, że od lat partie wystawiają do dyskusji w trudnych debatach swoich posłów najczęściej po to, aby „przywalić przeciwnikom politycznym”. Jeśli przy tym opozycja zgłasza czy w komisji czy w dyskusji plenarnej poprawki merytoryczne, (nieraz racjonalne, warte uwzględnienia), są one odrzucane przez większość rządową.

Nieprecyzyjne ustawy to okazja do afer

Takim wyrazistym przypadkiem była debata wprawdzie nie nad rządowym projektem ustawy tylko nad decyzją w głośnej sprawie prywatyzacji PKP Energetyka w lipcu i sierpniu 2015 r. Ustawa o kolejnictwie wręcz zakazuje prywatyzować niektóre spółki z ogromnego sektora kolei. Zwłaszcza te z segmentu kolejowej infrastruktury strategicznej – torów. Jednak nie ma w ustawie bezpośredniego zakazu zbycia równie strategicznych linii trakcyjnych czyli spółki PKP Energetyka. Wobec tego zarząd Grupy PKP zdecydował o sprywatyzowaniu czyli sprzedaży spółki PKP-Energetyka. Za wiedzą i akceptacją Ministerstwa Infrastruktury, bo ( w skrócie)  Grupa PKP miała wymagalny dług, a środki uzyskane ze sprzedaży PKP-Energetyka były potrzebne na spłatę. Gdyby ustawa o PKP dokładnie precyzowała, które spółki mają charakter strategiczny, czyli gdyby była należycie, dokładnie zredagowana – realizacja tej prywatyzacji, którą wielu polskich wolnorynkowców nazywa skandalem – byłaby niemożliwa. Małe niedopatrzenie w procesie legislacyjnym, pozornie ściśle redakcyjne, zapewne jeszcze w fazie prac rządowych nad projektem, spowodowało „skandal”.

Dużo wcześniej, bo na przełomie lat 2000-2001 doszło do afery przy częściowej prywatyzacji PZU. Nieprecyzyjne przepisy, które można było różnie interpretować pozwoliły na sprzedaż pewnej zagranicznej spółce (podejrzewanej, że jest spółką-wydmuszką) nie ok. 20 proc. akcji PZU, ale łącznie 40 proc. Co owej spółce faktycznie zapewniało większość w polskim największym ubezpieczycielu. Przykłady można mnożyć.

Furtki dla korupcji

Można zasadnie wątpić, czy takie „niedokładności”, które zdarzają się wcale nie rzadko w polskim prawie w dziedzinie gospodarki, są spowodowane tylko brakiem doświadczenia i wiedzy czy też umyślnie pozostawionymi furtkami do korupcji czy nadużyć. Dziennikarz gospodarczy powinien pozostawić jednak ten problem dziennikarzom śledczym. Sam musi stwierdzić, że mamy słabe prawo chyba w całym obszarze gospodarki. Pomimo pozornie niezłych rozwiązań i raczej poprawnej legislacji. „Chyba” piszę dlatego, że dokładna analiza całej tej sytuacji w przygotowaniu projektów i uchwalania prawa oraz stanie prawa w gospodarce wymaga kilku miesięcy drobiazgowej pracy najlepiej zespołu. Naturalnie będzie to analiza dziennikarska. Konieczna byłaby jednak analiza neutralnych doświadczonych prawników i politologów, nie tylko z uwagi na ogrom materiału legislacyjnego.

Czy obowiązujące procedury sprzyjają dobremu prawu?

Oczywiście, są projekty ustaw, kiedy parlamentarna debata jest rzeczowa, a przygotowany projekt ustawy jest dobrą podstawą dla pracy posłów. Jednak nie rzadko wówczas też pojawiają się poważne problemy, które mogą uniemożliwić uchwalenie dobrego prawa.  Proces legislacyjny w parlamencie przewiduje konsultacje z partnerami społecznymi – zgodnie z prawem Unii Europejskiej – czyli udział obywateli w tym procesie w pracach sejmowych Komisji i Podkomisji. Oprócz ekspertów są to lobbyści i zainteresowane organizacje pozarządowe. Charakter ich udziału w tych pracach jest odmienny. Lobbyści reprezentują swoje organizacje głównie gospodarcze. Organizacje pozarządowe rozmaite interesy społeczne.

Lobbing jest praktyką polityczną, polegającą na wywieraniu nacisku na organy sprawujące funkcje publiczne w celu osiągnięciu określonego celu.Lobbing może być zalegalizowany albo nieoficjalny. W Polsce od 2006 r. obowiązuje ustawa o działalności lobbingowej, przedstawiciele grup nacisku muszą zarejestrować się   w Sejmie, aby uczestniczyć w pracach parlamentu i wywierać wpływ na kształt prawa. 7 raportów Kancelarii Sejmu dotyczy działalności lobbingowej od 2006 do 2012 roku. Powiązania biznesowe i branżowe są w danych w Krajowym Rejestrze Sądowym online. Lobbyści mają prawo uczestniczenia w pracach komisji sejmowych i zgłaszać uwagi bądź poprawki do projektowanych ustaw.

Usługi lobbystyczne świadczą m.in. takie giganty konsultingowe jak Deloitte czy Ernst & Young oraz niewielkie firmy prywatne jak: Medien Service czy S. Konsulting Maciej Stryjecki. Z danych Kancelarii Sejmu wynika, że lobbystów interesuje 5 obszarów: opieki zdrowotnej, ochrona środowiska, prawo gospodarcze, finanse publiczne oraz energetyka. Zarejestrowany lobbing jest działalnością przejrzystą. Jednak są grupy nacisku nie zarejstrowane jako lobbyści. Są to głównie organizacje pozarządowe i przedstawiciele rozmaitych grup interesów. Część z nich uczestniczy w posiedzeniach komisji i poprzez nieformalne kontakty z parlamentarzystami próbuje czasem dość skutecznie wpływać na zmiany w przepisach. Ich działalność i wpływy nie są łatwe do prześledzenia,choć skutki wyraźne. W ten sposób lobbyści zeszli do podziemia, tym bardziej, że po każdym spotkaniu z lobbystą poseł musiał pisać notatkę, co zniechęciło do kontaktów. Przy rządzie zarejestrowanych jest kilkuset lobbystów, przy Sejmie – 31, tymczasem w niemieckim Bundestagu prawie 2 tys.

Organizacje pozarządowe jako lobbing OZE

Zamiast zarejestrowanego lobbingu wyjątkową aktywnością właśnie lobbingową w Parlamencie zajmują się wspomniane już organizacje pozarządowe. Na posiedzeniach sejmowej komisji poświęconych energetyce odnawialnej od dość dawna reprezentowana jest szeroka reprezentacja tego segmentu gospodarczego. To bardzo dobrze, ale dlaczego nie jako lobby, tylko jako organizacje pozarządowe, reprezentujące jednak czysto grupowe gospodarcze/finansowe interesy. Też nie było w tym ostatecznie nic złego, poza niemożliwością uzyskania kompromisu. Bo przecież energetyka odnawialna to mocno zróżnicowane interesy – poszczególnych branż ( wiatrowa, słoneczna itd.) oraz wielkości właścicieli (od koncernów energetycznych do prosumentów). Gdyby chodziło o regulacje według mechanizmów rynkowych wystarczyłyby ramy przepisów dla popytu i podaży. Ale to wciąż branże wymagające wsparcia i dotacji od podatnika, co tworzy wyjątkowo skomplikowaną siatkę zależności i konfliktów. Takim przykładem była ustawa o OZE według projektu koalicji PO-PSL przedłożona po licznych konsultacjach w ramach prac na projektem w rządzie ( co trwało wyjątkowo długo, bo trudno było uwzględnić, pogodzić itd wnioski z tych konsultacji). Potem dyskusje z „organizacjami pozarządowymi” z branży OZE rozpoczęły się Sejmie. Wreszcie z początkiem 2015 r. (niemal przed końcem kadencji) ustawa została uchwalona. I niemal natychmiast strona społeczna postulowała jej nowelizację, której procedowanie rozpoczęto,Z analiz ekonomicznych Instytutu Energetyki Odnawialnej (IEO) wykonanych z uwagi na nowelizację tej ustawy przedstawionej przez Ministerstwo Gospodarki (MG) do konsultacji 15 maja 2015 r. wynikało,  że przyjęte w nowelizacji ustawy OZE zmiany doprowadzą do zatrzymania rozwoju energetyki prosumenckiej  w Polsce.

Energetyka konwencjonalna walczy o klienta

Z drugiej strony spółki energetyczne walczą o klienta i o swoje zyski. Z ich punktu widzenia odbiorca energii nie powinien być zachęcany do tego, by inwestować we własne źródła. Powinien pozostać klientem. Padają argumenty, że system wsparcia dla prosumentów, osób które są jednocześnie producentami i konsumentami energii, wpłynie na ceny energii dla pozostałych obywateli, czyli biedni będą płacić na bogatych. Będzie to drogi system, a co więcej będzie prowadził do dyskryminacji konwencjonalnych źródeł energii elektrycznej.

Tego rodzaju spory potrwały do jesiennych wyborów parlamentarnych. Wszystko trzeba było rozpocząć od nowa.

Tymczasem pojawił się poważny problem – drastyczny spadek cen zielonych certyfikatów, co godziło bankructwem tego systemu wsparcia dla energetyki wiatrowej. Konieczna była dodatkowa „mała” nowelizacja.  Po wyborach partia rządząca zdecydowala się na szybką ścieżkę, bo rzecz była pilna.

Szybko nie znaczy dobrze

Szybkie ścieżki na upartego mogą być dwie. Prawo pozwala Radzie Ministrów na stosowanie „pilnego” trybu procedury legislacyjnej, co nie tyle znaczy oszczędność czasu po stronie prac rządowych nad projektem, ile znaczne skrócenie po stronie parlamentarnej i prezydenckiej ( np Prezydent RP ma 7 dni na podpisanie takiej ustawy, a nie miesiąc). Jeszcze szybszą ścieżką jest wniesienie projektu ustawy przez grupę 15 posłów ( poselska inicjatywa ustawodawcza). Wypadają wtedy z procedury legislacyjnej uzgodnienia międzyresortowe i resortowe konsultacje z organizacjami pozarządowymi, co daje ogromne oszczędności czasowe, ale może mieć spore wady i zbierać pretensje. Jak podpisana przez Prezydenta RP w niedawno mała nowelizacja o OZE. Jednak w pracy sejmowych komisji przedstawiciele tych organizacji uczestniczą, choć szanse wpływu mają bardzo małe, bo liczy się czas. Bywa, że na taki tryb prac legislacyjnych musi wystarczyć trzy doby. W styczniu 2014 r. w czasie groźnego załamania finansów Kompanii Węglowej ( i kryzysu finansowego górnictwa węgla kamiennego) grupa posłów koalicji PO-PSL przedłożyła poselski projekt ustawy ratunkowej dla KW. W rekordowym tempie odbyły się ustawowe trzy czytania, uchwalono ustawę, którą niemal natychmiast zaakceptował Senat i w takim samym tempie podpisał Prezydent  RP. W ustawie było sporo niedoróbek, choć sejmowi legislatorzy robili co mogli, ale nikt nawet o tym nie wspomniał. Są obecnie głosy, że trzeba zrezygnować z inicjatywy poselskiej, ale bywa, że jest to jedyne możliwe wyjście.

Obecna „mała” nowelizacja o OZE też była podyktowana pewną koniecznością. To co środowiska ekologów i producentów OZE uważają za wadę legislacyjną prawnicy Kancelarii Prezydenta RP uznali za racjonalne na najbliższy czas – uratowanie systemu „zielonych certyfikatów” do momentu, kiedy zostanie uchwalona „duża” ustawa o OZE. Na razie  skorzystała Energa – są argumenty, że interes Energi zadecydował o tej nowelizacji.  Prace przy „dużej” nowelizacji będą prowadzone w normalnym trybie, z możliwością dochowanie wszystkich wymogów dobrego prawa. A jak ocenia prof. Władysław Mielczarski, z otwarciem na konieczną transparentność. I przestanie być aktualne    stwierdzenie z raportu opracowanego przez Fundację Batorego we współpracy z Transparency International „niemal codziennie zdarzają się sytuacje, w których dochodzi do podejmowania decyzji publicznych w niejasnych okolicznościach, przedkładania „gotowych” projektów aktów prawnych przez różne grupy interesów, wpływania na decyzje parlamentu i rządu w sposób wymykający się wszelkim rygorom prawnym.