Próba likwidacji dopłat do energii elektrycznej i paliw transportowych kończy się porażką dla dwóch południowoamerykańskich prezydentów – pisze Marcel Bielówka ze Studenckiego Koła Naukowego Energetyki w Szkole Głównej Handlowej.
Tysiące protestujących, wojsko na ulicach, ogłoszony stan wyjątkowy i rząd uciekający ze stolicy do innego miasta. Takie sceny można było zaobserwować na ulicach stolicy Ekwadoru, Quito, na początku października tego roku. Powodem niepokojów, które trwały przez kilkanaście dni, była decyzja rządu Lenina Moreno o rezygnacji z subsydiowania paliw napędowych – co z kolei zostało wymuszone pogarszającą się sytuacją gospodarczą kraju.
Stwierdzenie, że dostęp do energii elektrycznej i paliw transportowych jest we współczesnym świecie podstawą dobrobytu, to truizm. Warto jednak ten truizm skwantyfikować. Według opracowania Międzyamerykańskiego Banku Rozwoju (Inter-American Development Bank), przeciętny dla regionu Ameryki Łacińskiej i Karaibów udział wydatków na energię elektryczną i gaz w domowych budżetach wynosi nieco ponad 6%. Jednak odsetek ten nie jest stały względem populacji – najuboższe 20% społeczeństwa wydaje na wspomniane dobra blisko jedną dziesiątą wszystkich swoich wydatków, podczas gdy najbogatsza jedna piąta obywateli – zaledwie 3,5%. Należy podkreślić, że w badaniu Ekwador okazał się krajem o jednym z najniższych udziałów wydatków na prąd i gaz, co wynika właśnie z faktu istnienia dopłat energetycznych. Dla porównania, według GUS, w Polsce gospodarstwa domowe również przeznaczają przeciętnie ok. 6% swoich budżetów na zakup energii elektrycznej i gazu.
Źródło: Jimenez i Yepez-Garcia (IADB, 2017)
Mówiąc o subsydiach do paliw transportowych w Ameryce Łacińskiej, można zauważyć ciekawą zależność. W przypadku ogólnym, paliwa te były odpowiedzialne jedynie za niecałe 3% wydatków budżetów domowych, a udział ten rósł wraz ze wzrostem zamożności (od 1,2% w przypadku najbiedniejszych 20% obywateli do 4,7% w przypadku najbogatszej części społeczeństwa). Jednak po wykluczeniu wydatków zerowych, odsetek wydatków w grupie najuboższej poszybował do ponad 10%, podczas gdy dla najbogatszej grupy kwintylowej wzrósł o jedyne 3 p. proc. Może to oznaczać, że wielu ubogich mieszkańców Ameryki Południowej nie posiada własnych środków transportu – jednak gdy już mają samochód, stanowi on znaczne obciążenie dla budżetu domowego.
Źródło: Jimenez i Yepez-Garcia (IADB, 2017)
Subsydia energetyczne nie są, rzecz jasna, endemiczne dla Ekwadoru. Jak wskazali w 2015r. pracownicy Międzynarodowego Funduszu Walutowego, znaczna część krajów regionu Ameryki Łacińskiej i Karaibów, w tym Argentyna, Boliwia i Meksyk, także posiadała zaimplementowane pewnego rodzaju dopłaty. Jednocześnie subsydia są w pewien sposób „wpisane” w tradycje gospodarcze niektórych krajów regionu. Przykładowo, w Argentynie i Ekwadorze wprowadzono je w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Od tego czasu stanowiły znaczne obciążenie dla budżetów państwowych – Bloomberg i The Economist podają, że w przypadku mniejszego z krajów od momentu wprowadzenia kosztowały rząd ok. 60 mld dolarów, w tym 1,4 mld (równowartość 5% wydatków państwa) w zeszłym roku. Dla Argentyny wskaźniki są odrobinę bardziej łaskawe – według OECD, w 2015r. subsydia energii i transportu wzrosły do równowartości 3,5% PKB.
Kłopoty wywołane przez dopłaty nie kończą się jednak w rubryce kosztów ponoszonych przez rządy. Jak zauważyli zarówno dziennikarze The Economist, jak i zespół naukowców pod przewodnictwem Carlosa Goulda z Uniwersytetu Columbia w Nowym Jorku, ekwadorskie wsparcie budżetowe w zakresie paliw wspierało przemyt do sąsiednich krajów – Kolumbii i Peru, gdzie ceny nie były sztucznie zaniżone. Jednocześnie, jak wykazał IADB oraz CIPPEC, argentyński think-tank, niektóre z subsydiów trafiają przede wszystkim do najbogatszych obywateli. Zaprzecza to idei transferów społecznych, które z założenia mają pomagać ubogim warstwom społeczeństwa.
Mimo niewątpliwych wad subsydiów, kraje Ameryki Łacińskiej dotychczas nie podejmowały prób ich wstrzymania bądź reformy – głównie dlatego, że są one bardzo popularne wśród obywateli. Zmianę nastawienia w Argentynie i Ekwadorze wymusiły jednak problemy gospodarcze, w tym przeregulowanie gospodarki, nadmierne wydatki rządowe i spadek cen ropy. W pierwszym z krajów ich usunięcie było jednym z głównych postulatów Mauricio Macriego w kampanii wyborczej w 2015 r., zaś w drugim było doraźnym sposobem na załatanie deficytu budżetowego. Niemniej poza początkowymi warunkami sytuacja obu krajów jest obecnie podobna – oba musiały poprosić MFW o wsparcie finansowe ze względu na kłopoty gospodarcze.
Prezydenci obydwu krajów, wspomniany Mauricio Macri i Lenin Moreno, subsydia zlikwidowali – i obaj zapłacili za to bardzo wysoką cenę. W Ekwadorze wybuchły masowe protesty, niezadowolony tłum wtargnął do parlamentu, a taksówkarze blokowali miejskie ulice. Zginęło siedem osób. Prezydent Moreno postanowił wraz z rządem opuścić Quito i przenieść się do Guayaquil, drugiego największego miasta kraju, a także wprowadzić stan wyjątkowy. Jednak po dwóch tygodniach oporu ze strony mieszkańców zdecydował się przywrócić dopłaty – co, jak podaje Financial Times, stawia obecnie pod znakiem zapytania wykonanie przez Ekwador warunków otrzymania pożyczki z MFW.
Jeszcze wyższą cenę zapłacił Macri. Według przewidywań rządu, likwidacja subsydiów miała przyczynić się do około czterokrotnego wzrostu cen prądu i gazu. Jednak, jak podało BBC, podwyżki sięgnęły ponad 900% dla obu tych produktów. Wysoka inflacja, połączona z ucieczką kapitału zagranicznego z Argentyny i idącą za tym deprecjacją peso, doprowadziły kraj na krawędź kryzysu, a co za tym idzie – do wielkiego niezadowolenia społecznego. 27 października to niezadowolenie znalazło swoje ujście przy urnie wyborczej, gdy Maurico Macri utracił stanowisko prezydenta na rzecz Alberto Fernandeza, socjalisty.
Redukcja większości transferów społecznych bądź próba nakładania nowych danin często wiąże się z protestami i niepokojami społecznymi, co doskonale było widać po ruchu gilets jaunes we Francji. Jednak dodatkowym problemem Argentyny i Ekwadoru była gwałtowność usuwania subsydiów. Obywatelom nie zaproponowano żadnych rozwiązań ułatwiających okres przejściowy. Wprawdzie Macri zachęcał samorządy, aby obniżały podatki od energii, a Moreno po kilku dniach od wybuchu protestów zasugerował wprowadzenie pakietu pomocowego, jednak takie środki były niewystarczające i zasugerowane zbyt późno.
Czy można było zrobić inaczej? Najprawdopodobniej tak. Jak wspomniano wcześniej, dopłaty do energii i paliw były w Argentynie i Ekwadorze nieefektywne, nieraz przynosząc korzyści wyższym warstwom społecznym. Jednak Międzyamerykański Bank Rozwoju pokazał, że, w przypadku Ekwadoru, likwidując subsydia i rozszerzając inne programy pomocowe, rząd mógł poprawić sytuację materialną najniższych grup kwintylowych społeczeństwa i jednocześnie zaoszczędzić środki finansowe. Wśród propozycji znalazło się m.in. wprowadzenie bonów na gaz LPG dla najuboższych w miejsce powszechnych dopłat do tego paliwa.
Tegoroczne problemy Argentyny i Ekwadoru to podręcznikowe przypadki likwidacji transferów społecznych, związanych z takim działaniem problemów oraz potencjalnych środków zmniejszających negatywny wpływ na społeczeństwo. Miejmy nadzieję, że rządy, które obecnie rozszerzają swoje programy społeczne, w okresach gorszej koniunktury będą potrafiły się uczyć na błędach swoich południowoamerykańskich odpowiedników.
