Elektromobilność jest nowoczesną technologią dla gospodarki transportowej oraz stanowi swoistą technologię jutra. Staje się ona przedmiotem zainteresowania potężnych koncernów samochodowych oraz szerszej grupy konsumentów. Nie stanowi ona jeszcze znaczącej gałęzi gospodarki jakiegokolwiek państwa, ale jest postrzegana jako nowa możliwość inwestowania i osiągania pokaźnych zysków, a także możliwość radykalnej zmiany bezpieczeństwa i komfortu jazdy użytkowników. Pojawiające się zjawisko staje się również przedmiotem zainteresowania szeroko rozumianego państwa. Elektromobilność może bowiem stanowić istotne źródło finansowe dla budżetu państwa, przyczynić się do wzrostu gospodarczego oraz stanowić istotny element polityki prośrodowiskowej. Z tych względów polski ustawodawca przyjął ustawę o elektromobilności i paliwach alternatywnych, która ma stanowić przyczynek dla rozwoju tego zjawiska w Polsce – pisze Marcin Kraśniewski z Uniwersytetu Łódzkiego i Polskiej Fundacji Prawa Konkurencji i Regulacji Sektorowej Ius Publicum.
Model transportowy w Polsce
Tradycyjny model transportowy w Polsce oparty w głównej mierze na samochodach spalinowych uniemożliwia rozwój elektormobilności. Zastosowanie paliw alternatywnych wymaga bowiem specjalnej infrastruktury umożliwiającej tankowanie/ładowanie pojazdów samochodowych napędzanych tymi paliwami, inaczej konsumenci nie będą zainteresowani zmianą pojazdów napędzanych konwencjonalnymi paliwami. Z kolei przedsiębiorcy nie są zainteresowani prowadzeniem działalności gospodarczej związanej z paliwami alternatywnymi, gdyż brak jest klientów na tego rodzaju paliwa. Ponadto należy odnotować, że Polska jest obecnie na ostatnim miejscu w Europie pod względem rejestracji pojazdów elektrycznych. W roku 2017 liczba zarejestrowanych autobusów elektrycznych wynosiła 250 sztuk, samochodów elektrycznych 1200, a punktów ładowania 150. W innych krajach stopień rozwoju elektromobilności jest wyższy, ale nadal sama elektromobilność jest swoistą niszą technologiczną – liczba sprzedanych samochodów elektrycznych w Europie w roku 2016 stanowi 0,5% wszystkich samochodów osobowych. Chińska Republika Ludowa stanowi prawie 40% rynku nowo sprzedanych samochodów elektrycznych, ale nawet w tym kraju ich liczba wśród wszystkich sprzedanych wynosi 1,5%.
Regulacja dla rozwoju elektromobilności w Polsce
Powyższy stan rzeczy był bodźcem dla podjęcia przez państwo działań legislacyjnych stymulujących rozwój elektromobilności przy jednoczesnym ograniczeniu wykorzystania paliw konwencjonalnych. Zaproponowano zatem instrumenty, które mają służyć wspieraniu rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych, a tym samym zachęcić konsumentów do zakupu pojazdów napędzanych tymi paliwami. Trzeba jednak nadmienić, że w ustawodawstwie polskim istnieją od pewnego czasu regulacje, które określają zasady działania konwencjonalnego rynku paliw i, w pewnym zakresie, odnoszą się także do rynku paliw alternatywnych np. Prawo energetyczne, Prawo budowlane, ustawa o dozorze technicznym. Jednak do tej pory krajowe prawodawstwo nie doprowadziło do rozwoju paliw alternatywach oraz osiągnięcia celów dyrektywy 2014/94/UE w sprawie rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych. Z tych względów przyjęto w Polsce ustawę o elektromobilności i paliwach alternatywnych. O doniosłym znaczeniu elektromobilności świadczy wpisanie projektu jej rozwoju jako projektu strategicznego w Strategię na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju.
Założenia ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych
Zgodnie z intencją polskiego prawodawcy ustawa ma stanowić regulację, która w sposób całościowy określi zasady funkcjonowania rynku paliw alternatywach w Polsce. Niewątpliwe zasadniczy cel wskazany przez ustawodawcę został osiągnięty. Ustawa bowiem tak naprawdę określa zasady funkcjonowania rynku elektromobilności i paliw alternatywnych oraz zasady rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych. Przepisy tej ustawy można zasadniczo podzielić na trzy grupy: przepisy ustrojowe określające zasady funkcjonowania rynku (np. obowiązki operatora ogólnodostępnej stacji ładowania, relację dostawcy energii z operatorem ogólnodostępnej sieci ładowania, rolę Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego, obowiązki informacyjne w zakresie paliw alternatywnych, system kar pieniężnych), przepisy określające zasady rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych (np. zasady utrzymania infrastruktury stacji ładowania drogowego, zasady określania planu lokalizacji ogólnodostępnej stacji ładowania oraz Krajowych ram polityki rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych) oraz przepisy o charakterze technicznym (np. przeprowadzanie badań technicznych, prowadzenie Ewidencji Infrastruktury Paliw Alternatywnych). W mniejszym zakresie ustawa kładzie nacisk na rozwój rynku pojazdów elektrycznych. Większość przepisów określa ramy ustrojowe oraz zasady rozwoju infrastruktury, a w sposób tylko pośredni odnoszą się do samego rynku pojazdów elektrycznych. Sama struktura ustawy wskazuje, że w ustawie jest mowa o infrastrukturze paliw alternatywnych i zasadach wspierania jej rozwoju, a nie systemie wsparcia dla rozwoju rynku pojazdów elektrycznych. Można zatem uznać, że przyjęcie takich rozwiązań prawnych w pewnym sensie kłóci się z zapowiedziami strony rządowej co do pojawienia się na polskich drogach miliona aut elektrycznych.
W ustawie o elektromobilności i paliwach alternatywnych można oczywiście znaleźć kilka przepisów odnoszących się bezpośrednio do ww. rynku. Jako przykład można wskazać art. 34 oraz art. 35 ustawy, które statuują obowiązek naczelnych i centralnych organów administracji publicznej oraz jednostek samorządu terytorialnego zwiększania udziału pojazdów elektrycznych we flocie użytkowanych pojazdów, czy przepisy zmieniające m.in. ustawy podatkowe. Nie przesądza to jednak zasadniczego celu ustawy jakim jest stworzenie należytej infrastruktury paliw alternatywnych. Rola państwa w rozwoju elektromobilności ogranicza się zatem do przejęcia inicjatywy w budowie infrastruktury.
Wsparcie państwa dla rozwoju elektromobilności
W ustawie o elektromobilności i paliwach alternatywnych przewidziano dwa rodzaje instrumentów wspierających rozwój elektromobilności: wsparcie instytucjonalne oraz wsparcie podatkowe. Do instrumentów wsparcia instytucjonalnego należy zaliczyć m.in.:
- wprowadzenie możliwości korzystania przez pojazdy elektryczne z wyznaczonych przez zarządcę drogi pasów ruchu dla autobusów (art. 55 pkt 5);
- umożliwienie tworzenia, w drodze uchwały, przez radę gminy stref czystego transportu, do których ograniczony zostanie wjazd samochodów innych niż elektryczne, napędzane wodorem lub gazem ziemnym (art. 39 i art. 40);
- umożliwienie bezpłatnego parkowania na publicznie płatnych parkingach dla pojazdów elektrycznych oraz napędzanych gazem ziemnym (art. 49 pkt 1);
- wprowadzenie obowiązku zwiększenia liczby pojazdów elektrycznych we flocie użytkowanych pojazdów przez naczelne i centralne organy administracji państwowej oraz jednostki samorządu terytorialnego (art. 34 i art. 35);
- wspieranie wykorzystania paliw alternatywnych w transporcie w zamówieniach publicznych (art. 44 pkt 1 ust.3).
Natomiast instrumentami wsparcia finansowego są m.in.:
- zwolnienie z akcyzy elektrycznych samochodów osobowych (art. 58 pkt 1);
- wprowadzenie odpisów z tytułu zużycia elektrycznego samochodu osobowego w podatku dochodowym od osób fizycznych oraz podatku dochodowym od osób prawnych (art. 51 i art. 52);
- zwolnienie stacji ładowania oraz punktów ładowania pojazdów z podatku od nieruchomości (art. 53 pkt 1).
Rozwój elektromobilności a funkcjonowanie samorządów terytorialnych
Ustawa o elektromobilności i paliwach alternatywach przewiduje istotny udział jednostek samorządu terytorialnego w rozwoju elektromobilności. Słuszne jest takie podejście, albowiem to środki transportu publicznego winny stanowić podstawę prośrodowiskowego transportu współczesnych państw. Ustawa o elektromobilności i paliwach alternatywach w niektórych swoich przepisach nie jest precyzyjna i może skutkować wielorakimi konsekwencjami dla jednostek samorządu terytorialnego. Z tego względu na szczególną uwagę zasługuje art. 37 oraz art. 76 ustawy.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy jednostka samorządu terytorialnego, z wyłączeniem gmin i powiatów, których liczba mieszkańców nie przekracza 50 000, sporządza, co 36 miesięcy, analizę kosztów i korzyści związanych z wykorzystaniem, przy świadczeniu usług komunikacji miejskiej, autobusów zeroemisyjnych oraz innych środków transportu, w których do napędu wykorzystywane są wyłącznie silniki, których cykl pracy nie powoduje emisji gazów cieplarnianych lub innych substancji objętych systemem zarządzania emisjami gazów cieplarnianych. Analiza obejmuje w szczególności analizę finansowo-ekonomiczną; oszacowanie efektów środowiskowych związanych z emisją szkodliwych substancji dla środowiska naturalnego i zdrowia ludzi; analizę społeczno-ekonomiczną uwzględniającą wycenę kosztów związanych z emisją szkodliwych substancji. Analiza jest podstawą do nie realizowania obowiązku osiągnięcia poziomu udziału autobusów zeroemisyjnych. Wynik przeprowadzanej analizy jest uwzględniany przy opracowywaniu planu transportowego. Ustawa nie precyzuje jednak kryteriów oraz metodologii oceny wskaźników zawartych w ustawie, co może skutkować nieporównywalnością sporządzonych analiz. Podstawową ułomnością art. 37 ustawy jest brak precyzyjnej metodologii opracowania analizy. Ponadto ustawa nie przesądza jednoznacznie skutków negatywnego wyniku analizy.
Natomiast art. 76 ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych określa konsekwencje nieosiągnięcia wymaganego przez ustawę poziomu udziału pojazdów elektrycznych we flocie użytkowanych pojazdów. Ustawa zakłada, że umowy zawarte przez jednostki samorządu terytorialnego na wykonanie zadania publicznego, z wyłączeniem publicznego transportu zbiorowego, wygasają z dniem 31 grudnia 2019 roku. Przyjęte rozwiązanie należy uznać za daleko idące, ponieważ skutkuje ono negatywnym wpływem na realizację zadań publicznych przez przedsiębiorców na podstawie umowy zawartej z jednostką samorządu terytorialnego. W konsekwencji może bowiem dojść do przerwania ciągłości świadczenia usług użyteczności publicznej. W tym miejscu rodzi się pytanie o zakres możliwych działań, jakie mogą zostać podjęte przez strony umów zagrożonych wygaśnięciem na mocy art. 76 oraz jakie ewentualnie środki prawne naprawiające negatywne konsekwencje wynikające z tego przepisu byłyby dostępne.
Ocena przyjętych rozwiązań
Oceniając przyjęte rozwiązania prawne należy stwierdzić, że ustawa o elektromobilności nie przewiduje form wsparcia rozwoju elektromobilności, które nie byłyby znane ustawodawstwu innych państw europejskich (np. Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Norwegia). Ustawodawca ukierunkowuje działalność państwa w obszarze elektromobilności na rozwój infrastruktury, przyznając mu rolę wiodącą w tym zakresie. Mniejsze wsparcie jest widoczne dla rynku pojazdów elektrycznych. Ustawa tworzy uprzywilejowany sposób poruszania się użytkowników samochodów elektrycznych, a także przewiduje przywileje podatkowe. Przyjęty jednak pakiet korzyści najprawdopodobniej nie sprawi, że samochody elektryczne staną się bardziej atrakcyjne dla społeczeństwa i w ten sposób dojdzie do doniosłego dla środowiska i gospodarki zjawiska ograniczenia liczby samochodów spalinowych.
Ustawa o elektromobilności i paliwach alternatywnych zawiera szereg rozwiązań prawnych sprzyjających rozwojowi infrastruktury paliw alternatywnych. Nie przyczynią się one jednak do znaczącego wzrostu liczby pojazdów elektrycznych w Polsce, albowiem wsparcie przewidziane w komentowanej ustawie nie stanowi zachęty do zakupu pojazdów elektrycznych przez szerokie grono społeczeństwa. Trzeba bowiem pamiętać, że poziom motoryzacji w Polsce utrzymuje się na bardzo wysokim poziomie, a stan zamożności polskiego społeczeństwa jest niższy niż społeczeństw w innych krajach Europy. Z doświadczeń państw europejskich, w szczególności Norwegii, w której wsparcie ze strony państwa funkcjonuje od lat 90 XX wieku, wynika, że trzon systemu tego wsparcia stanowi progresywny podatek od samochodów. W polskiej ustawie brak jest tak radykalnych rozwiązań.
Ponadto należy wskazać, że ustawa w zasadniczej części określa zdarzenia z udziałem państwa lub podmiotów przez nie wskazane do realizacji zadań publicznych, ale pomija możliwość oddolnego powstawania infrastruktury dla samochodów napędzanych paliwami alternatywnymi. Zgodnie z ustawą o elektromobilności i paliwach alternatywnych ogólnodostępna stacja ładowania może funkcjonować jedynie wtedy, gdy jest przyłączona do sieci operatora systemu dystrybucyjnego, podczas gdy istniejące już stacje ładowania przyłączone są do sieci np. galerii handlowych, hoteli, supermarketów. Należy także zwrócić uwagę, że ustawa zakazuje wjazdu do stref czystego transportu samochodów typu plug-in (PHEV), mimo że mogą one poruszać się wyłącznie z wykorzystaniem napędu elektrycznego. Ustawa nie określa ram prawnych dla oddolnych inicjatyw prowadzących do rozwoju elektromobilności, co może oznaczać w przyszłości brak inwestycji uwzględniających lokalne uwarunkowania i interesy uczestników rynku, oczywiście za wyjątkiem tych, które podejmowane są przez państwo. W kształtowaniu ładu społeczno-gospodarczego państwu powinna przypaść rola pomocnicza, która nie powinna odbierać poszczególnym grupom ludzi oraz organizacjom przedsiębiorców właściwych im kompetencji oraz nadmiernie poszerzać zakres interwencji ze szkodą dla wolności gospodarczej.
Elektromobilność to spore wyzwanie dla prawa, gospodarki i społeczeństwa. Legislacja nie stanowi jednak warunku sine qua non dla tego rozwoju. Takimi warunkami są parametry technologiczne pojazdów, koszty ich produkcji, stopień rozbudowy infrastruktury stacji ładowania pojazdów, czas ładowania oraz cena jaką muszą zapłacić konsumenci za zakup pojazdu i energię do jego ładowania. Elektromobilność w tej chwili jest faktem. Nie należy jednak spodziewać się spektakularnego wzrostu liczby pojazdów elektrycznych na polskich drogach i radykalnej zmiany systemu transporotowego w kraju.
