Od sierpnia 2017 roku w Polsce działa znowelizowana ustawa o zapasach. Zdaniem rządu wprowadzone zmiany służą bezpieczeństwu dostaw gazu. Firmy prywatne uważają natomiast, że ograniczają one konkurencję na rynku. – Rozwiązaniem, które może pogodzić obie strony, jest powstanie rządowej agencji, która byłaby odpowiedzialna za magazynowanie gazu także w innych krajach członkowskich, podobnie jak to się dzieje na rynku ropy naftowej – mówi w rozmowie z portalem BiznesAlert.pl dr Robert Zajdler, ekspert ds. rynku energetycznego Instytutu Sobieskiego.
BiznesAlert.pl: Jakie zmiany dla uczestników rynku wprowadza nowelizacja ustawy o zapasach obowiązkowych z sierpnia 2017 roku?
dr Robert Zajdler, ekspert ds. rynku energetycznego Instytutu Sobieskiego: Nowelizacja wprowadza obowiązek magazynowania, dla wszystkich, którzy sprowadzają gaz z zagranicy, w wielkości odpowiadającej co najmniej 30-dniowemu średniemu dziennemu przywozowi tego surowca. Nowością jest zapis, który zobowiązuje do realizacji tej powinności wszystkie podmioty. Przed nowelizacją występowały zwolnienia dla firm sprowadzających do 100 mln m sześc. oraz klientów końcowych, którzy przywozili surowiec na własne potrzeby. Drugą zmianą jest wprowadzenie wymogu magazynowania w kraju, w magazynach spółki córki PGNiG. Teoretycznie jest możliwość magazynowania za granicą, jednak jeśli uwzględni się wymagania formalne, a więc zabezpieczenie zdolności przesyłowej na połączeniach międzysystemowych wyłącznie na potrzeby zapasów, to wówczas ta działalność okazuje się nieopłacalna. Trzecim elementem jest wprowadzenie tzw „usługi biletowej”. Firma mająca obowiązek gromadzenia zapasów może to zrobić poprzez wykupienie takiej usługi. Podmiot, który ją oferuje, zobowiązuje się, że na wypadek potrzeb bezpieczeństwa dostaw udostępni gromadzony surowiec na żądanie właściwego organu. Wszystkie te zmiany należy traktować łącznie, razem ze zmianami do jakich doszło na przełomie czerwca i lipcu zeszłego roku.
Jakie cele przyświecały projektodawcy, który proponował zmiany do ustawy o zapasach?
Zdaniem projektodawcy dotychczasowe podzielenie obowiązku dot. magazynowania było niewłaściwe. Niektórzy uczestnicy rynku byli obciążeni większym ciężarem wynikającym z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa dostaw, inni zaś, korzystając ze zwolnień, takiego obowiązku nie wypełniali. Zdaniem projektodawcy przepisy należało doprecyzować, aby każdy ponosił ciężar magazynowania gazu. Projektodawca wskazywał, że obecny system zapasów, położenie Polski oraz stan połączeń transgranicznych nie gwarantują w pełni bezpieczeństwa dostaw. Państwo pokazuje więc, że chce mieć kontrolę nad zapasami, które zgromadzą firmy.
Z jednej strony projektodawca uważa, że wprowadzone zmiany służą bezpieczeństwu dostaw, z drugiej zaś firmy prywatne utrzymują, że ograniczają one konkurencję na rynku. Czy jest rozwiązanie, które godziłoby racje obu stron?
Każda ze stron stara się argumentować własne stanowisko. Problemem jest w mojej opinii brak równości w faktycznie ponoszonych kosztach magazynowania, biorąc pod uwagę ich wpływ na cenę gazu ziemnego oferowanego przez konkurujące ze sobą firmy odbiorcom. W zależności np. od struktury dostaw gazu ziemnego (z zagranicy, czy z produkcji w Polsce), rzeczywiste koszty magazynowania mogą różnicować pozycję konkurencyjną firm na rynku. Brak konkurencji na rynku magazynowania i zależność jedynego dostępnego „magazyniera” od podmiotu dominującego na rynku nie zapewnia wystarczającej przejrzystości rynku. Możliwy sposób dystrybucji zapasów w sytuacjach kryzysowych rodzi również wątpliwości co do neutralności rynkowej tego systemu. Szczególnie dotknięci mogą być również odbiorcy przemysłowi gazochłonni, którzy nie korzystają na zapasach, pośrednio płacą za ich utrzymanie, a koszty systemu mogą odbijać się negatywnie na ich międzynarodowej konkurencyjności i innowacyjności.
Przepisy wprowadzone w zeszłym roku, a doprecyzowane w tym, przypominają sytuację, jaką mieliśmy na rynku ropy naftowej kilka lat temu. Przepisy te zostały jednak na rynku ropy naftowej istotnie zmienione w kierunku większej przejrzystości i neutralności systemu dla konkurujących ze sobą podmiotów. W każdym z krajów członkowskich Unii Europejskiej jest agencja rządowa lub podmiot zależny od rządu, który jest odpowiedzialny za utrzymywanie tych zapasów. Te podmioty w ramach UE komunikują się między sobą i mogą utrzymywać transgranicznie zapasy. Przedsiębiorcy ponoszą koszty magazynowania na równych zasadach. Konstrukcja opłaty nie dyskryminuje żadnego uczestnika rynku i dotyczy każdego z nich.
Takiego mechanizmu brakuje na polskim rynku. Model zakładający utrzymywanie zapasów przez agencję rządową, w którym wszyscy uczestnicy płacą odpowiednio do każdej MWh, jest rozwiązaniem, które wyrównuje pozycję konkurencyjną firm. Taki rządowy organ mógłby negocjować magazynowanie także w innych krajach członkowskich. Na rynku ropy negocjują to między sobą pokrewne agencje. W przypadku gazu model agencyjny nie jest w UE wiodący, ale wprowadzenie do w Polsce mogłoby być zalążkiem nowego systemu w UE. Dodatkowo, gdyby taka agencja była, negocjowałaby w imieniu Państwa i byłaby w stanie zapewnić sobie gwarancje bezpieczeństwa przy możliwości weryfikacji zapasów. Dodatkowo rozwiązuje to problem związany z niepewnością magazynowania gazu za granicą. Nie ma zagrożenia, że w sytuacji awaryjnej zapasy gromadzone w Niemczech, czy w Czechach nie wpłyną do Polski, bo będą one wykorzystane na inne cele w państwie, w którym są magazynowane. Takie ryzyko – na marginesie – wyklucza również nowelizacja unijnego rozporządzenia SOS. Rządowa agencja mogłaby ocenić, czy magazynowanie w danym kraju jest bezpieczne i mogłaby w imieniu rządu negocjować warunki. Taki model rozwiązałby obecne problemy. Do każdej MWh każda z firm płaciłaby opłatę na potrzeby tych zapasów. Co więcej, przyjęte niedawno przez Parlament Europejski rozporządzenie SoS, dotyczące bezpieczeństwa dostaw gazu, wskazuje konieczność określenia, kto jest odbiorcą chronionym. Zapasy są gromadzone na potrzeby dostaw do określonych tzw. wrażliwych odbiorców dostaw gazu.
Opublikowana w ostatnim czasie opinia rzecznika generalnego Trybunału Sprawiedliwości UE stwierdza niezgodność francuskich regulacji dotyczących magazynowania gazu ziemnego z prawem wspólnotowym. Firmy prywatne w Polsce wskazują, że polskie przepisy także mogą być niezgodne z prawem UE.
Opinia rzecznika generalnego Trybunału Sprawiedliwości UE wskazuje, że rozwiązania francuskie, oparte o modele krajowe, dot. magazynowania gazu są niezgodne z prawem UE. Kiedy mogą nastąpić zmiany? Dopiero wówczas, kiedy projektodawca uzna, że nadszedł właściwy na to czas, a odbiorca końcowy będzie dostatecznie chroniony. Decyzja nie będzie łatwa, ponieważ trudno zapoczątkować zmiany, które będą skutkować większym ryzykiem biznesowym, a być może również uszczupleniem przychodów dla spółki z udziałem Skarbu Państwa. Oczekuje się jednak, że zostaną one wprowadzone szybciej aniżeli za 5 lat, kiedy ma powstać gazociąg Baltic Pipe. Zmiana rozporządzenia SOS, które ma wkrótce wejść w życie, sprawia, że mechanizmy takie jak ustawa o zapasach będą niezgodne z prawem UE i będą musiały zostać zmienione. Pytanie, kiedy polski rząd uzna, że nadszedł już na to czas. Zachowanie konkurencji na rynku, zapewnienie konkurencyjnych cen dla odbiorców, budowanie hubu gazowego wymaga działań szybciej, aniżeli później.
Rozmawiał Bartłomiej Sawicki
