– W przypadku zewnętrznej polityki energetycznej UE nie ma spójnego przekazu i istnieją widoczne podziały, jeśli chodzi o stanowisko wobec Nord Stream 2 – pisze Grzegorz Krzyżanowski, współpracownik BiznesAlert.pl w analizie efektywności politycznej UE wobec rosyjskiej polityki energetycznej na przykładzie Nord Stream 2 i TurkStream.
Stan faktyczny
- Obecnie budowane są dwa gazociągi: Nord Stream 2 (55 mld m sześc.) i TurkStream (31,5 mld m sześc.), które mają wyprzeć tranzyt gazu przez Ukrainę i wzmocnić pozycję gazu rosyjskiego na europejskim rynku. Według planów Nord Stream 2 (NS2) miał być ukończony do końca 2019 r., jednak w związku z tym, że Dania zaproponowała inną wersję szlaku (z czym wiąże się konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko), termin ten ulegnie przedłużeniu[1]. Budowie NS2 sprzeciwiają państwa Europy Środkowo-Wschodniej, a swoją dezaprobatę wobec tego projektu wyraziły też wielokrotnie Stany Zjednoczone. TurkStream (TS) natomiast, którego jedna nitka (15,75 mld m sześc.) ma dostarczać gaz na rynek turecki, a druga, tzw. TurkStream 2 (15,75 mld m sześc.) na rynek europejski, ma być gotowy do końca 2019.
- Z końcem 2019 r. wygasa umowa na tranzyt rosyjskiego gazu przez terytorium Ukrainy, na podstawie której Ukraina (spółka Naftogaz) otrzymuje ok. 3 mld USD/rok za przesył surowca (odpowiada to ok. 2,5% PKB tego państwa), Przyszłość dostaw gazu ukraińskim systemem przesyłowym jest przedmiotem rozmów trójstronnych, w których uczestniczą Komisja Europejska (KE), Ukraina i Rosja. Gazprom poinformował już, że przestanie dostarczać gaz do Turcji przez Ukrainę i Bułgarię od stycznia 2020 r. (pomimo obowiązującego kontraktu na tranzyt z Bułgarią do 2030 r.)[2]. Jednocześnie spółka Bulgartransgaz (operator bułgarskiego systemu przesyłowego) jest zaangażowana w prowadzenie europejskiej odnogi TurkStream przez terytorium Bułgarii, która ma plany, aby zostać bałkańskim hubem gazowym[3].
- Trwają prace nad projektami dywersyfikacyjnymi wpieranymi przez unijny program PCI (Project of Common Interest). Wśród nich znajduje się budowany w ramach Korytarza Południowego TAP (Trans Adriatic Pipeline) o zdolności przesyłowej 10 mld m sześc. (możliwe jest zwiększenie do ponad 20 mld m sześc. w przyszłości)[4], który ma od 2020 r. dostarczać do Europy gaz azerski oraz Baltic Pipe (10 mld m sześc.), który wejdzie do eksploatacji w 2022 r. i będzie transportował gaz norweski do Polski.
- W kwietniu 2019 r. Parlament Europejski przegłosował nowelizację Dyrektywy Gazowej (2009/73/EC) w formie dalece zmodyfikowanej od oryginalnego projektu Komisji Europejskiej (przyjętą w lutym przez Komitet Stałych Przedstawicieli w Radzie UE). Stało się to w oderwaniu od kontekstu, w którym nowelizacja pierwotnie powstawała (a więc w perspektywie budowy Nord Stream 2). Wersja KE z listopada 2017 r. mówiła o objęciu unijnym prawem energetycznym gazociągów łączących Unię z państwami trzecimi, które znajdują się w granicach UE[5]. Ostatecznie wersja przyjęta w kwietniu 2019 ogranicza stosowanie unijnych regulacji do terytorium i morza terytorialnego państwa członkowskiego, w którym znajduje się pierwszy punkt łączący gazociąg z system przesyłowym tego państwa. Nowelizacja przyznaje też temu państwu możliwość derogacji określonych przepisów unijnych w odniesieniu do tego gazociągu[6].
- W kwietniu 2019 r. Komisja Europejska ogłosiła, że unia energetyczna „jest już rzeczywistością”. W czwartym raporcie o stanie unii energetycznej KE wśród osiągnięć tego projektu wymienia: „umożliwienie Unii Europejskiej mówienia jednym głosem na scenie międzynarodowej”[7] (co dotyczy głównie polityki klimatycznej); nowelizację Dyrektywy Gazowej (która reguluje prawem UE gazociągów do/z rynku unijnego); oraz wysiłki KE dotyczące dywersyfikacji dostaw gazu, które poskutkowały zmniejszeniem zależności niektórych państw od jednego dostawcy[8].
Konkluzje
- Oba gazociągi, NS2 i TS, odpowiadają w sumie za 70,75 mld m sześc. dodatkowej przepustowości dla dostaw rosyjskich do UE, plus 15,75 mld m sześc. tylko do Turcji). Oznacza to nadpodaż mocy przesyłowych, jeśli chodzi o kierunek wschodni. Dla porównania, projekty dywersyfikacyjne to 20 mld m sześc. na gaz z Norwegii i Azerbejdżanu. W 2017 r. Unia Europejska importowała 155 mld m sześc. gazu rosyjskiego[9]. Stanowi to 43% udziału w ogólnym imporcie gazu i wzrost w porównaniu z 2016 r. (42%), i 2015 r. (40%)[10]. Obecnie ukraińskie zdolności przesyłowe w kierunku EU i Turcji wynoszą 146 mld m sześc.[11] W 2017 r. wolumen gazu rosyjskiego transportowanego przez Ukrainę osiągnął 94 mld m sześc.[12], przy wykorzystaniu NS1 na poziomie 93% (51 mld m sześc.)[13]. W związku ze zbliżającym się końcem kontraktu przesyłowego, strona ukraińska twierdzi, że nie jest dla niej opłacalne utrzymanie przesyłu poniżej 40 mld m sześc. rocznie, a strona rosyjska mówi o możliwym utrzymaniu tranzytu na poziomie 10-15 mld m sześc. rocznie[14]. Biorąc pod uwagę wielkość ukraińskiego tranzytu przy wysokiej eksploatacji NS1, budowa NS2 i TS (w sumie 86,5 mld m sześc.) jest w stanie prawie całkowicie zastąpić transport przez Ukrainę (94 mld m3). Opóźnienie w budowie NS2 oraz zwiększenie importu gazu przez UE (równoczesny wzrost konsumpcji i zmniejszające się zasoby własne) sprawiają, że prawdopodobne jest krótkoterminowe przedłużenie tranzytu na poziomie 40-50 mld m sześc. (do momentu uruchomienia NS2) i długoterminowe utrzymanie tranzytu na poziomie 20-25 mld m sześc. (jako alternatywa ze względu czasowe wyłączenia gazociągów spowodowane okresowymi pracami konserwacyjnymi). W świetle stanowiska Kijowa, jak i interesów UE, jest to rozwiązanie niesatysfakcjonujące, które nie gwarantuje utrzymanie stabilniej pozycji Ukrainy jako państwa tranzytowego.
- W interesie Unii jest utrzymanie tranzytu przez Ukrainę w ramach stabilizacji swojego bezpośredniego sąsiedztwa i tworzenia lepszych warunków do eksportu swoich regulacji. Równolegle z prowadzoną polityką dywersyfikacji źródeł i kierunków dostaw, pozostawienie części dostaw do UE przez Ukrainę to forma gwarancji bezpieczeństwa ze strony UE i budowania swojej statusu międzynarodowego jako wiarygodnego partnera. W obliczu potencjalnego kryzysu UE będzie miała dodatkowy argument do zaangażowania w jego rozwiązanie i wzmocnienia swojej pozycji w regionie. Pozycja Ukrainy znajduje swoje umocowanie w relacjach z UE poprzez podpisanie z nią Umowy Stowarzyszeniowej (2014) oraz w działaniach podejmowanych przez inicjatywę Partnerstwa Wschodniego w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (ENP). Ponadto Ukraina jest członkiem Wspólnoty Energetycznej, w strukturach której reformuje swój sektor energetyczny dzięki implementacji unijnych regulacji zmierzających do przystosowania rynku ukraińskiego do wymogów rynku UE.
- Nowelizacja Dyrektywy Gazowej była motywowana potrzebą wypełnienia luki prawnej wykorzystanej przez budowę NS1, a także w związku z budową NS2 i to właśnie w takim kontekście należy ją odczytywać. Decyzje nie były podyktowane tylko i wyłączenie aspektami regulacyjnymi, ale również względami politycznymi. Przyjęta wersja zrewidowanej Dyrektywy co prawda reguluje kwestię stosowalności energetycznego acqui do gazociągów położonych na dnie morskim (co było przedmiotem sporu), ale również mocno zawęża działanie prawa UE (w porównaniu do propozycji KE). W praktyce oznacza to, że regulacje unijne będą obowiązywały tylko na odcinku niemieckiego morza terytorialnego (obszar 12 mil morskich tj. ok. 22 km), przy czym całkowita długości gazociągu to 1230 km. W świetle projektu Komisji nowelizacja jest silnie ograniczona i pozbawiona potencjału do wpływania na NS2. Należy zaznaczyć, że regulacja nie funkcjonuje w próżni, tylko w bardzo konkretnej rzeczywistości geopolitycznej, a ta została pominięta w finalnej formie Dyrektywy. Realia polityczne były za to obecne w procesie negocjowania nowelizacji z uwagi na intensywne działania Niemiec, które broniły NS2, dążąc najpierw do zablokowania zrewidowanej Dyrektywy, a potem do zmitygowania jej efektu na budowę i funkcjonowanie NS2. Ze względu na skalę rozbieżność pomiędzy celem nowelizacji Dyrektywy a przyjętą wersją, ostateczny rezultat trzeba uznać za pozbawiony większego znaczenia.
- Pomimo optymistycznych wniosków płynących z deklaracji KE, cele unii energetycznej nie zostały zrealizowane. Podkreślając fakt „mówienia jednym głosem” w istotnej polityce klimatycznej, nie należy zapominać, że polityka energetyczna UE nie jest z nią tożsama. W przypadku zewnętrznej polityki energetycznej UE nie ma spójnego przekazu i istnieją widoczne podziały, jeśli chodzi o stanowisko wobec Nord Stream 2. Nie tylko zresztą wtedy – ujawniają się one również w momentach, kiedy przyjmowane są kompromisy ws. regulacji (vide: nowelizacja Dyrektywy Gazowej), które nie pokrywają się zamierzeniami oryginalnej propozycji, przez co skutkują fragmentarycznymi rozwiązaniami i są suboptymalne. Pomimo że osiągana jest dywersyfikacja dostaw na poziomie pojedynczych państw, to zależność całej UE od sprowadzanego z Rosji gazu wzrasta. Dywersyfikacja importu w zakresie „źródeł energii, dostawców i tras”[15] była jednym z celów unii energetycznej oraz znajduje wyraz w zapisach w „Europejskiej strategii bezpieczeństwa energetycznego” („zróżnicowanie dostaw zewnętrznych oraz powiązanej z nimi infrastruktury”[16]). Tymczasem powstające projekty, NS2 i TS, w które zaangażowane są państwa członkowskie, są nie tylko sprzeczne z powyższą polityką i interesem UE, ale przyczyniają się do wzmacniania pozycji Gazpromu na europejskim rynku gazu. Te gazociągi stanowią część większego systemu infrastrukturalnego, konsekwencją czego jest negatywny wpływ na interes całej Unii i podważanie jej celów.
- Mimo, że opóźnienie w budowie NS2 poprawia pozycję UE w rozmowach na temat przyszłości transportu gazu przez Ukrainę, to nie daje perspektyw na wypracowanie długoterminowego rozwiązania. Sytuację znacznie komplikuje obecność drugiego projektu rosyjskiego, TurkStream. Zwykle UE działa skutecznie, kiedy w oparciu o system regulacji i norm warunkuje dostęp do swojego rynku wewnętrznego. Rzeczywistość pokazuje jednak, że w przypadku relacji z Rosją, w warunkach ogromnej rozbieżności zdań na poziomie międzyrządowym w UE, to podejście jest niewystarczające. Budowa NS2 i TS pokazują asymetrię w realizacji projektów energetycznych przez Rosję i Unię, którą można ująć w następującej formule: nadmiar polityki ze strony Rosji (pod zasłoną narracji gospodarczej) wobec braku polityki ze strony KE (podejście prawno-rynkowe). Słabością UE jest więc brak woli politycznej (z uwagi na różnice interesów państw członkowskich) na poziomie międzyrządowym oraz brak podejścia politycznego na poziomie ponadnarodowym w postaci działań Komisji Europejskiej, co skutkuje niemożnością skutecznego egzekwowania interesu UE.
Rekomendacje
- Nie istnieje klarowne i proste do wdrożenia rozwiązanie problemu braku woli politycznej w wymiarze międzyrządowym UE. Można jednak ograniczyć te trudności do pewnego stopnia, postulując przyjęcie bardziej aktywnej roli politycznej przez KE. Manfred Weber, szef frakcji EPL w Parlamencie Europejskim oraz kandydat z ramienia tej grupy na Przewodniczącego Komisji Europejskiej, podczas jednego ze spotkań mówił o potrzebie większej roli politycznej KE w kontekście ekspansji Chin na rynku EU i zablokowania przez KE fuzji między Alstomem i Siemensem. Weber stwierdził: „Musimy zachowywać bardziej politycznie, ponieważ Chiny zachowują się bardziej politycznie”[17]. Zasugerował też, że UE musi być bardziej otwarta na możliwość politycznego wykorzystania regulacji dotyczących konkurencji w celu tworzenia europejskich czempionów przemysłowych[18]. Te propozycje można bardzo sprawnie przenieść na grunt relacji energetycznych UE z Rosją, które pokazują, że sztywne trzymanie się regulacji nie zawsze przynosi oczekiwane rezultaty. Dlatego też osadzenie unijnej polityki wobec Rosji w kontekście geopolitycznym i jej interpretacja w duchu interesów UE mogłoby skutkować większą efektywnością polityczną UE.
- Większe niż do tej pory polityczne wykorzystanie narzędzi KE, do których zalicza się m.in. polityka konkurencji, a także wpracowanie bardziej politycznie świadomej kultury strategicznej w pracy KE, są szansą na działanie, które jest w stanie skuteczniej odpowiedzieć na stan obecnych wyzwań i zagrożeń. Kierowanie się tymi zasadami w postępowaniu antymonopolowym przeciw Gazpromowi w kontekście negocjacji dot. utrzymania tranzytu przez Ukrainę mogło przyczynić się do lepszej pozycji UE. Ostatecznie śledztwo (trwające od 2011 r.) zakończyło się w 2018 r. ugodą i brakiem jakichkolwiek kar dla rosyjskiej spółki.
- KE powinna szukać konwergencji z polityką Stanów Zjednoczonych w zakresie polityki energetycznej oraz dążyć do wykorzystania jasnego sprzeciwu ze strony USA wobec NS2. Działając w ten sposób, Komisja może przenieść część ciężaru sporu politycznego na grunt rywalizacji amerykańsko-rosyjskiej i tym samym zbudować skuteczniejszą pozycję negocjacyjną w kontekście tranzytu przez Ukrainę. Zarówno UE, jak i Stanom zależy na przeciwstawieniu się wpływom Rosji w Europie, a w interesie UE jest dywersyfikacja dostaw z pomocą amerykańskiego LNG.
- W celu skuteczniejszej obrony interesów UE należy stworzyć w ramach unii energetycznej mechanizm „Projektu przeciwko wspólnemu interesowi” (Project against common interest) i z jego pomocą egzekwować na państwach działanie wbrew UE. Przykład zablokowania przez KE budowy gazociągu South Stream w 2014 r. na podstawie niezgodności projektu z prawem unijnym pokazuje, że takie działanie jest możliwe. Ten dodatkowy instrument, oprócz oceny prawnej, jako jedno z podstawowych kryteriów przyjmowałby kompatybilność z „Europejską strategią bezpieczeństwa energetycznego”, a w szczególności wpływ planowanej infrastruktury na realizację planu dywersyfikacji dostaw.
- Aby przyjąć bardziej polityczną rolę KE może oprzeć się na kreowaniu siły normatywnej UE. Proces ten polega na budowaniu wiarygodności Unii jako efektywnego (realizującego określone przez siebie interesy), rzetelnego (UE jako gwarant bezpieczeństwa i stabilności), i spójnego (realizacja polityki zgodna z przyjętą narracją) partnera. W tak złożonej strukturze jak UE trudno zdefiniować wspólny interes, natomiast jeśli zostanie on już zdefiniowany, KE powinna wymagać jego realizacji. Należy przy tym pamiętać, że w przypadku projekcji wpływu UE na obszary, na których dominuje Rosja, samo działanie regulacyjne jest nieskuteczne i musi mu towarzyszyć aktywność polityczna, której sukces jest też warunkowany postrzeganiem UE w danym regionie.
[1] A. Brzozowski, “Denmark delays Nord Stream 2 approval”, https://www.euractiv.com/section/global-europe/news/denmark-delays-nord-stream-2-approval/, 28.03.2019
[2] “Gazprom Stops Transit of Gas to Turkey Through Bulgaria”, https://www.novinite.com/articles/195745/Gazprom+Stops+Transit+of+Gas+to+Turkey+Through+Bulgaria, 12.03.2019.
[3] T. Tsolova, L. Heavens L, “Bulgaria prepares to transport Russian gas to central Europe, ”https://www.reuters.com/article/bulgaria-gas-russia/bulgaria-prepares-to-transport-russian-gas-to-central-europe-idUSL8N1Y34QS, 30.11.2018.
[4] “TAP at a glance”, https://www.tap-ag.com/the-pipeline, 2019.
[5] „Wniosek dotyczący DYREKTYWY PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY zmieniającej dyrektywę 2009/73/WE dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego”, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14204-2017-INIT/pl/pdf, 13.11.2017.
[6] “Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2009/73/EC concerning common rules for the internal market in natural gas”, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6351-2019-INIT/en/pdf, 14.02.2019.
[7] European Commission,“4th State of the Energy Union report”, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/fourth-report-state-of-energy-union-april2019_en_0.pdf, 09.04.2019
[8] Ibid.
[9] European Commission, “Quarterly Report on European Gas Markets, Market Observatory for Energy DG Energy Volume 10 (issue 4; fourth quarter of 2017)”, ,https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/quarterly_report_on_european_gas_markets_q4_2017_final_20180323.pdf, 2018.
[10] European Commission, “Quarterly Report on European Gas Markets, Market Observatory for Energy DG Energy Volume 9 (issue 4; fourth quarter of 2016)”, https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/gasmarketqreports_2016.zip, 2017.
[11] PricewaterhouseCoopers Advisory LLC, “Ukrainian gas market”, http://chamber.ua/Content/Documents/1090945462PwC%20Ukrainian%20gas%20market.pdf, 06.2018.
[12] Ibid
[13] Nord Stream AG, “Nord Stream Reaches Average Utilisation of 93% in 2017 – 51 bcm delivered to the European Union”, https://www.nord-stream.com/press-info/press-releases/nord-stream-reaches-average-utilisation-of-93-in-2017-51-bcm-delivered-to-the-european-union-500/, 16.01.2018.
[14] “Ukraine to insist on keeping gas transit in a volume of not less than 40 bcm – Nasalyk”, https://www.ukrinform.net/rubric-economy/2439507-ukraine-to-insist-on-keeping-gas-transit-in-a-volume-of-not-less-than-40-bcm-nasalyk.html, 11.04.2018.
[15] „Strategia ramowa na rzecz stabilnej unii energetycznej opartej na przyszłościowej polityce w dziedzinie klimatu”, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0080&from=EN, 2015.
[16] „Europejska strategia bezpieczeństwa energetycznego”, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52014DC0330&from=EN, 2014.
[17] M. Kahn, EU commission hopeful calls for ‘political’ competition rules, https://www.ft.com/content/1a8ec2c4-5adf-11e9-939a-341f5ada9d40, 09.04.2019.
[18] Ibid.
