KOMENTARZ
Bartłomiej Telejko*
16 lutego 2016 r., Komisja Europejska (KE) ogłosiła tzw. Pakiet Bezpieczeństwa Energetycznego (inaczej Pakiet Gazowy / Zimowy). Jego celem jest zapewnienie stabilności dostaw gazu do UE poprzez usprawnienie mechanizmów kryzysowych, ściślejszą współpracę regionalną oraz lepszy monitoring umów na dostawy energii. Jeśli główne postulaty pakietu zostaną utrzymane, będziemy świadkami co najmniej kilku przełomów w unijnej polityce energetycznej.
Polska osłaniana przez Niemcy
Komisja proponuje dokonanie rewizji rozporządzenia o bezpieczeństwie dostaw gazu (tzw. rozporządzenie SoS, ang. security of supply) oraz decyzji o międzyrządowych umowach na dostawy energii (tzw. decyzja IGA, ang. intergovernmental agreements). Bruksela stawia na wzmocnioną współpracę regionalną pomiędzy państwami członkowskimi, które od tej pory wspólnie będą musiały opracowywać plany awaryjne na wypadek przerw w dostawach gazu. Do tej pory odbywało się to na zasadach dobrowolności, co w praktyce oznacza, że nie istniała wspólna strategia działania w sytuacjach kryzysowych. Polska będzie zgrupowana w jednym regionie z Czechami, Słowacją i największym hubem gazowym Europy – Niemcami. Bliskość naszego zachodniego sąsiada jest tutaj czynnikiem korzystnym, gdyż rozporządzenie wprowadza tzw. zasadę solidarności nakazującą poszczególnym krajom wzajemne wspieranie się w sytuacjach kryzysowych. W języku konkretów oznacza to, że w planie awaryjnym dla naszego regionu powinno znaleźć się zobowiązanie Niemiec do pomocy polskim gospodarstwom domowym i placówkom świadczącym usługi niezbędne społeczeństwu (np. szpitale), jeśli będziemy mieli problem ze stabilnością dostaw. Tyle w teorii. W praktyce Komisja Europejska będzie musiała wymusić na państwach członkowskich, aby plany ewentualnościowe na wypadek kryzysu uwzględniały najbardziej wrażliwych odbiorców. Do tego dochodzi nacisk na rozbudowę infrastruktury przesyłowej i interkonektorów, które ma zagwarantować wzmocnienie fizycznych więzi pomiędzy krajami UE.
Wgląd w umowy komercyjne utrudni życie Gazpromowi
Kolejny przełom, który przynosi rozporządzenie SoS to możliwość kontroli przez Komisję umów energetycznych zawieranych pomiędzy firmami europejskimi i przedsiębiorstwami spoza UE pod kątem ich wpływu na bezpieczeństwo energetyczne UE. Bruksela miałaby takie uprawnienia, kiedy kontrakt zawierany jest na dłużej niż rok oraz jeśli pokrywałby więcej niż 40 proc. rocznej konsumpcji danego kraju na gaz. Kontrola miałaby odbywać się niezwłocznie po podpisaniu umowy (ex post). Dotychczasowe prawo pozwalało Komisji na monitorowanie umów zawieranych pomiędzy krajami członkowskimi UE i państwami trzecimi. Nowe uprawnienia Komisji dałyby jej większą możliwość zaangażowania się w sprawę budowy gazociągu Nord Stream 2, który z punktu widzenia prawa jest projektem czysto komercyjnym. Przeciwko temu zapisowi protestują kraje reprezentujące koncerny zaangażowane w realizację projektu. Najaktywniejsze są Niemcy, gdyż jeśli Nord Stream 2 zostanie zrealizowany, grubo ponad 40 proc. ich zapotrzebowania na gaz będzie pokrywał jeden dostawca – Rosja. Będzie to oznaczało konieczność udostępnienia umów na dostawy energii zawartych przez firmy niemieckie z Gazpromem. Wartość progu na poziomie 40 proc., po przekroczeniu którego ma się odbywać weryfikacja kontraktów na dostawy energii jest próbą pogodzenia sprzecznych interesów poszczególnych krajów. Przy obecnym poziomie konsumpcji przez poszczególne państwa, przyszłe umowy gazowe musiałyby udostępniać firmy wschodnioeuropejskie, a z Europy Zachodniej spółki austriackie i jeśli Nord Stream 2 zostanie zrealizowany – niemieckie (Niemcy balansują obecnie na krawędzi progu 40 proc.). Kluczem do osiągnięcia porozumienia będzie nakreślenie kryteriów umożliwiających zaangażowanie Brukseli przede wszystkim w naszej części Europy, która ponosi konsekwencje dyskryminacyjnych praktyk Gazpromu. Jeśli się to uda, kraje Zachodu powinny zaakceptować wzmocnienie roli Komisji.
Przy okazji należy zauważyć, że procedura weryfikacji kontraktów komercyjnych jest niedopracowana. W rozporządzeniu nie ma bowiem przewidzianych sankcji w przypadku wykrycia przez Komisję negatywnego wpływu danej umowy na bezpieczeństwo energetyczne UE. Swoją drogą definicja tego ostatniego również nie figuruje w rozporządzeniu. W konsekwencji nie wiadomo, na podstawie jakich dokładnie kryteriów Bruksela podejmowałaby decyzję czy dany kontrakt mieści się w ramach unijnej strategii bezpieczeństwa. Zachodzi więc konieczność doprecyzowania przepisów, aby decyzje Komisji motywowane były zasadami prawa, a nie polityczną grą interesów. Leży to w polskim interesie, gdyż przejrzyste reguły pozwalające stwierdzić, kiedy mamy do czynienia z zagrożeniem bezpieczeństwa energetycznego Unii tworzą kolejne pole interwencji przeciw rozbudowie Nord Stream 2.
Nie będzie powtórki z South Stream’u
Unia zyskuje także możliwość kontroli kontraktów zawieranych między jej krajami członkowskimi i państwami trzecimi przed ich podpisaniem (ex ante). Takie uprawnienia Komisja miała już wcześniej na zasadzie ex post, jednakże termin przesłania Brukseli umowy do analizy nie był jasno określony. W konsekwencji szacuje się, że z przeanalizowanych w ostatnich latach przez UE międzyrządowych umów energetycznych, ok. 17 jest sprzeczne z prawem unijnym. Problem w tym, że pole manewru Komisji, jeśli chodzi o zmianę tej sytuacji jest ograniczone – nie może ona zażądać wygaszenia kontraktów, gdyż skutkowałoby to problemami w dostawach surowca do poszczególnych krajów. Problemów przysparza też fakt, że prawo unijne musiałoby być stosowane wstecz. Najgłośniejszym przypadkiem zastosowania klauzuli wglądu w kontrakty międzyrządowe było zablokowanie projektu South Stream. Nowe uprawnienia otwierają dodatkowe możliwości ingerencji Brukseli w kluczowe projekty dywersyfikacyjne na bardzo wczesnym etapie, zanim inwestycja ruszy na dobre.
Dywersyfikacja dostaw oraz zmniejszanie zużycia energii też ważne
Z kronikarskiego obowiązku należy odnotować dwa dodatkowe dokumenty, które wchodzą w skład pakietu: strategie rozwoju LNG oraz ciepłownictwa. Wprawdzie nie mają one mocy prawnej, ale wytyczają ogólne ramy działalności UE w tych obszarach.
Unia postrzega rozwój LNG jako sposób na zwiększenie dywersyfikacji dostaw gazu do Europy. Jednocześnie daje do zrozumienia, że poziom nasycenia infrastrukturą magazynową w UE jest zadowalający i stawia na rozwijanie możliwości przesyłowych pomiędzy gazoportami. Dla Polski może to oznaczać problemy z ewentualną rozbudową terminala w Świnoujściu za pieniądze unijne. Cieszy więc fakt, że najpoważniejsze wydatki związane z tą inwestycją mamy już za sobą.
Strategia dla ciepłownictwa i chłodnictwa jest próbą podejścia do problemu bezpieczeństwa energetycznego od strony popytowej. Ogrzewanie i chłodzenie budynków stanowi 50 proc. rocznej konsumpcji energii w UE. Bruksela zwraca uwagę, że wskaźnik ten można zredukować dzięki zmniejszaniu zużycia energii (np. poprzez „inteligentne” liczniki) czy też dzięki poprzez ulepszenie izolacji budynków. Konkretne propozycje prawne w tym zakresie Komisja przedstawi pod koniec tego roku.
Propozycja Komisji jest dobrym punktem wyjścia
Propozycja Brukseli jest dobrym punktem wyjścia do dalszej dyskusji nt. podnoszenia poziomu bezpieczeństwa energetycznego w Europie. Mimo że niektóre elementy pakietu wymagają jeszcze dopracowania (np. kryteria, na podstawie których Komisja będzie orzekać czy dana umowa wpisuje się w europejską strategię bezpieczeństwa energetycznego; mechanizm sankcyjny w przypadku, kiedy kontrakt energetyczny okaże się być niezgodny z prawem unijnym) stanowi on nową jakość, jeśli chodzi o zabezpieczanie dostaw gazu do Europy. Kluczowym zadaniem dla Polski na najbliższe miesiące będzie podtrzymanie tego pozytywnego dla nas kursu zmian w Parlamencie Europejskim i Radzie (organ przedstawicielski państw członkowskich), które już niedługo pochylą się nad propozycją Komisji.
Opinie wyrażone w tekście są prywatnymi poglądami autora.
*Bartłomiej Telejko (ur. 1984). Urzędnik w Parlamencie Europejskim. Specjalizuje się w głównych politykach sektorowych UE (przemysł, energetyka, środowisko, handel oraz transport). Doktor nauk o polityce (Uniwersytet Jagielloński), absolwent stosunków międzynarodowych (Kolegium Europejskie w Brugii). Były stażysta m.in. Komisji Europejskiej oraz The German Marshall Fund of the United States w Brukseli.