Jakóbik: Jak przekuć Nord Stream 2 w korzyść dla Polski i regionu
KOMENTARZ
Wojciech Jakóbik
Redaktor naczelny BiznesAlert.pl
Rosyjski Sputnik cytuje polskie media, w których pojawiła się sugestia, że walka Warszawy przeciwko Nord Stream 2 jest skazana na porażkę. Takie tezy w Polsce to pożywka dla promotorów projektu w Brukseli, którzy chcieliby przekonać Europę, że nie ma już, o czym dyskutować. Polska nie może jednak oddać meczu walkowerem. Nie czas na defetyzm, szczególnie, że mamy argumenty przemawiające do Komisji Europejskiej. Dzięki nim, możemy stworzyć nowy model relacji z Gazpromem, który nie pozwala na patologie.
Trwa lobbing niemiecki i rosyjski za przyznaniem projektowi rozbudowy gazociągu bałtyckiego o trzecią oraz czwartą nitkę specjalnego wyłączenia, które umożliwi budowę. Bez tego nowe nitki nie powstaną i w tym świetle, to wysiłki Niemców i Rosjan na razie są skazane na porażkę. W sprawie Nord Stream 2, Bruksela przypomina literę europejskiego prawa, podobnie jak Warszawa. Już obecnie Gazprom nie może wykorzystać całej przepustowości (55 mld m3 rocznie) gazociągu Nord Stream, przez ograniczenia prawne dla infrastruktury na terenie Niemiec. Prawo antymonopolowe wyklucza podporządkowanie jej jednemu dostawcy i zakłada wolny dostęp dla każdego zainteresowanego podmiotu (third party access – TPA). Dopuszczalne są derogacje, czyli wyłączenia spod prawa trzeciego pakietu energetycznego. W przypadku niemieckiej odnogi Nord Stream, gazociągu OPAL (35 mld m3 rocznie), takie wyłączenie przyznano w sprawie TPA dla 50 procent przepustowości, co oznacza, że Gazprom otrzymał do wyłącznej dyspozycji połowę mocy magistrali. Walczy o kolejne 50 procent, żeby móc wykorzystać w pełni dwie istniejące nitki. Jeśli chce podwoić przepustowość gazociągu bałtyckiego w ramach projektu Nord Stream 2, być może będzie musiał zbudować OPAL 2. Podobnie może być w przypadku drugiej odnogi, NEL (20 mld m3 rocznie). To pokazuje, jak ambitny jest niemiecki plan zwiększenia dostaw z Rosji. Już w założeniu musi uwzględnić zgodę Komisji nie tylko na zwolnienie dla OPAL, ale także na rozbudowę niemieckiej infrastruktury na potrzeby rozwoju eksportu rosyjskiego gazu, a zatem podporządkowanie jej części rosyjskiej firmie.
Prawo przeciwko Nord Stream 2
Artykuł 36. Dyrektywy gazowej (2009/73/WE) opisuje warunki „okresowego zwolnienia” z regulacji antymonopolowych. Są możliwe, pod warunkiem, że inwestycja zwiększy konkurencję w dostawach gazu i zwiększy bezpieczeństwo dostaw. Nord Stream 2 nie zwiększy konkurencji w sposób oczywisty. Zapewni tylko więcej rosyjskiego gazu na rynku niemieckim.
Zgodnie z zapisami dyrektywy infrastruktura musi być także własnością osoby fizycznej albo prawnej, która jest odrębna, przynajmniej w zakresie swojej formie prawnej, od operatorów systemów, w których systemach zostanie wybudowana ta infrastruktura. Tu także powstają wątpliwości, bo operatorem części sieci, którymi ma być słany gaz z Nord Stream 2 jest Gascade, spółka pod wpływem Gazpromu.
Zwolnienie nie może mieć również szkodliwego wpływu na konkurencję i skuteczne funkcjonowanie rynku wewnętrznego UE gazu ziemnego lub na skuteczne funkcjonowanie systemu podlegającego regulacji. Tymczasem Nord Stream 2 może zaszkodzić rozwojowi rynku w Europie Środkowej i Wschodniej oraz scementować dominację Gazpromu na rynku niemieckim. Konkretnym przykładem byłaby sytuacja, w której priorytet dostaw, np. do magazynu Katarina na terenie Niemiec, w którym udziały posiada Gazprom, kosztem eksportu przez rewers na Gazociągu Jamalskim, będącego jednym ze źródeł alternatywnych dostaw gazu do Polski. Tylko skorzystanie z mechanizmów solidarnościowych wymusiłoby na Rosjanach odblokowanie dostaw przez Niemcy. Dopóki jednak nie doszłoby do kryzysu dostaw, niemiecki szlak dostaw będzie niepewną alternatywą, a zatem nie będzie miał wartości dywersyfikacyjnej.
Wrażliwość rynków na Gazprom jest różna
Komisja Europejska nie zgadza się na wyłączenie. Nie godzi się także na uznanie Nord Stream za infrastrukturę istotną dla Unii Europejskiej. Uznaje, że nie zwiększy on bezpieczeństwa energetycznego Wspólnoty, bo nie stanowi alternatywnego źródła dostaw, i nie zwiększy konkurencyjności na rynku zalanym rosyjskim gazem. Ostatnim argumentem zwolenników projektu jest niska cena. Ta jednak ma znaczenie decydujące dla rozwiniętych rynków gazu we Francji, Niemczech i Wielkiej Brytanii, gdzie dostawy z Nord Stream 2 mogą być dodatkowym źródłem taniego surowca, ale nie grożą zwiększeniem monopolu Gazpromu. Dla rynku Europy Środkowo-Wschodniej rozbudowa Nord Stream 2 jest zagrożeniem egzystencjalnym, bo zagraża rezerwacją go dla dostaw z Rosji, zanim Bruksela zrealizuje plan dywersyfikacji dostaw i zablokowaniem rozwoju rynku, poprzez dominację niemieckiego centrum dystrybucji surowca rosyjskiego. Argument ceny znika, jeśli przypomnieć Niemcom, że tranzyt gazu przez Ukrainę jest tańszy od tego świadczonego za pomocą magistrali bałtyckiej.
Chociaż Komisja Europejska utrzymuje, że Nord Stream 2 nie jest projektem zgodnym z prawem i priorytetami Unii Europejskiej, Niemcy przekonują, że może zwiększyć bezpieczeństwo energetyczne Europy. W ten sposób promują swoje interesy z Rosjanami wbrew interesowi Wspólnoty. Jest tak, ponieważ ekstrapolują potrzeby swojego, dobrze rozwiniętego rynku, na całą Unię. Tymczasem rynki są nadal podzielone i panują między nimi różnice. Rynek Europy Środkowo-Wschodniej jest nadal mniej rozwinięty, a przez to bardziej narażony na wpływ Gazpromu.
Niemcy argumentują, że Nord Stream 2 zwiększy bezpieczeństwo energetyczne i będzie czynnikiem pobudzającym reformy na Ukrainie, która polega na zyskach z tranzytu rosyjskiego gazu przez swoje terytorium. Bruksela stoi na nieprzejednanym stanowisku, że należy utrzymać dostawy przez ten kraj, w celu jego ustabilizowania politycznego i ekonomicznego. W międzyczasie Rosja nadal utrzymuje wojsko na Krymie i Donbasie, czyli terenach zagrabionych wschodniemu sąsiadowi Polski, co jest przesłanką dla utrzymania sankcji wobec Rosji. Wywieranie presji na Ukrainę poprzez wzmocnienie współpracy z Rosjanami, poza negatywnymi konotacjami historycznymi dla krajów, które doświadczyły historycznych skutków Paktu Ribbentrop-Mołotow, może także przynieść efekt odwrotny od oczekiwanego. Mogłoby doprowadzić do zatrzymania liberalizacji rynku gazu nad Dnieprem i belarusyzacji tamtejszego sektora, czyli przekazanie systemu przesyłowego pod kontrolę Gazpromu, podobnie jak stało się to z operatorem sieci białoruskich, Beltransgazem – obecnie Gazprom Belarus ze stuprocentową własnością rosyjskiego giganta. Wtedy pieniądze niemieckich podatników zainwestowane we wsparcie reform sektora gazowego, które w dużej części były projektowane w Berlinie, zmarnują się.
O losie Gazpromu zdecyduje śledztwo antymonopolowe, które dotyczy nadużywania pozycji tej firmy w regionie Europy Środkowo-Wschodniej, poprzez oferowanie nieuczciwej ceny, dzielenie rynków i uzyskiwanie nieuprawnionego wpływu na infrastrukturę. Te patologie mogą rozprzestrzenić się na rynek niemiecki i regionalny, jeśli Komisja dopuściłaby Nord Stream 2. Mimo jej sprzeciwu, Gazprom aplikuje o zwolnienie dla TPA, może zaaplikować o zwolnienie dla rozdziału właścicielskiego i ustanawiania taryf, po to, aby zmaksymalizować zyski z inwestycji niemieckiej. Komisja nie powinna się na to godzić i, na razie, nie robi tego.
Nie ma oceny bez aksjologii
Polska wykorzystuje stanowisko Brukseli w sprawie Nord Stream 2 zbieżne z interesami naszymi i regionu. Kryterium najniższej ceny nie jest wyznacznikiem dla Europy Środkowo-Wschodniej. Nowy model relacji z Gazpromem, który prawdopodobnie pozostanie istotnym dostawcą gazu ziemnego do Europy przez wiele lat, powinien być tworzony w oparciu o trzy wartości:
- Przejrzystość
W pierwszej kolejności należy zakończyć śledztwo, zmusić Gazprom do podjęcia środków zaradczych, a w wypadku sprzeciwu nałożyć na niego karę finansową. Dopiero potem można rozmawiać o warunkach zwiększenia dostaw z Rosji do Niemiec, ich szlakach, i dalej, o warunkach tranzytu przez Ukrainę. Należy także zapewnić mechanizmy zwiększające transparencję współpracy z Rosjanami jak nadzór Komisji nad międzyrządowymi umowami gazowymi, ustandaryzowane umowy, klauzule zakazane i rekomendowane. Te środki mogą być wzmocnieniem parasola ochronnego, jakim są zasady trzeciego pakietu energetycznego implementowane stopniowo w krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Wraz z ukończeniem łączenia rynków i liberalizacji, które w założeniu poskutkują decydującą rolą ceny na rynku, te rozwiązania będzie można wycofać.
- Elastyczność
Także w interesie Gazpromu leży zaprezentowanie elastyczności. Jaskółką zmian było przeprowadzenie we wrześniu 2015 roku pierwszej aukcji gazu dla przepustowości Nord Stream 2 na zimowe dostawy. Był to test rynkowy oraz próba pokazania dobrej woli. Wygląda na to, że model spotowych umów na dostawy rosyjskiego gazu sprawdził się, bo Gazprom zapowiada już przeprowadzenie aukcji na gaz dla państw bałtyckich w 2016 roku. Sprzedaż gazu w aukcjach to także sposób na ominięcie ograniczeń i sięgnięcie po pozostałą przepustowość gazociągu OPAL w zgodzie z unijnym prawem. Rosja może dopuścić innych graczy, być może nawet firmy rosyjskie, do przepustowości gazociągów, spełniając wymogi TPA, a jednocześnie zachowując kontrolę nad dostawami. Gaz będzie i tak pochodził od Gazpromu, a jeśli moce wykorzystają spółki z Rosji, to będzie także pod kontrolą Kremla. Jest to furtka, przez którą inicjatywa Nord Stream 2 może przejść. Należy liczyć się z tym, że Rosjanie znajdą kompromisowe rozwiązanie, które zaakceptuje Komisja Europejska, wbrew woli Europy Środkowej i Wschodniej. Negocjacje powinny być tym bardziej zacięte, aby pozwolić Rosjanom na przekroczenie furtki z jak największym kosztem dla nich oraz największym zyskiem dla Polski, regionu. Tutaj należy walczyć o jak najwięcej rozwiązań na rzecz zwiększenia wspomnianej transparentności.
- Dobro wspólne
Dopiero po wytyczeniu jasnych warunków obecności rosyjskiego giganta na europejskim rynku gazu możliwa będzie uczciwa rozmowa o tym, czy Europa potrzebuje jego większej obecności. Będzie to możliwe pod warunkiem, że nie zaszkodzi planom zmniejszenia zależności od dostaw gazu z Rosji zapisanym w Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa Energetycznego przez Komisję Europejską. Należy pamiętać o tym, że Wspólnota już zdecydowała o tym, że zamierza częściowo zastąpić źródło rosyjskie, dostawami z Ameryki Północnej, regionu kaspijskiego i śródziemnomorskiego. Dopiero po wzięciu pod uwagę tych wszystkich czynników, będzie możliwa racjonalna ocena, czy Europa rzeczywiście potrzebuje Nord Stream 2. Pamiętajmy, że jeśli Niemcy chcą więcej gazu z Rosji, już teraz mogą go sprowadzić istniejącymi połączeniami.
Wnioski dla Polski
Projekt Nord Stream 2 może zostać zablokowany. Polska ma do dyspozycji unijne prawo i sojuszników w Unii Europejskiej. Jeżeli scenariusz rozwinie się nie po myśli Europy Środkowo-Wschodniej, Polacy mają w dyspozycji swoistą „broń atomową”. W swoim interesie Niemcy i Rosjanie powinni działać na rzecz uniknięcia oskarżenia dwóch funkcjonujących już nitek Nord Stream o bezprawne wyłączenie spod regulacji antymonopolowych. Istnieją przesłanki prawne, które przekonują, że również bałtycka magistrala powinna podlegać temu prawu. W takim wypadku Rosjanie musieliby dopuścić rywali Gazpromu do przepustowości gazociągu, aby spełnić wymóg TPA, a to wiązałoby się z koniecznością liberalizacji eksportu.
Obrona przed negatywnym wpływem Nord Stream 2 na rynek gazu w Europie Środkowej i Wschodniej może być czynnikiem jednoczącym kraje Grupy Wyszehradzkiej, które często nie prezentują wspólnego stanowiska właśnie ze względu na różnice w stosunku do Rosji. W sprawie nowego projektu Gazpromu ich pozycje są zbieżne. Mądra polityka zagraniczna RP może doprowadzić do konsolidacji obozu wokół tej kwestii. Argumentem mogą być, podobnie jak w przypadku polityki klimatycznej, różnice rozwojowe. Rozwój rynku gazu w Europie Środkowo-Wschodniej jest na mniej zaawansowanym etapie, niż w zachodniej części kontynentu. Region potrzebuje specjalnej ochrony Brukseli przed monopolami, na czele z jej prominentnym przedstawicielem – rosyjskim Gazpromem. Dlatego należy zablokować rozbudowę bałtyckiej magistrali, lub obwarować ją wprowadzeniem mechanizmów chroniących klientów rosyjskiego koncernu w Europie Środkowo-Wschodniej. Polska powinna maksymalizować koszty tego projektu dla Rosjan.
