– Same przepisy pozwalające strzelać do zagrożeń w energetyce nie wystarczą. Trzeba jeszcze wiedzieć co chronić i jak utrzymać kontrolę pomimo zmian, jak kolejna roszada na stanowisku pełnomocnika do spraw strategicznej infrastruktury energetycznej – pisze Wojciech Jakóbik, redaktor naczelny BiznesAlert.pl.
Co chronić?
Ministerstwo obrony narodowej słusznie wyszło z inicjatywą wzmocnienia przepisów służących obronie infrastruktury krytycznej na Bałtyku, w ramach której z nazwy został wymieniony gazociąg Baltic Pipe. Minister obrony będzie miał odtąd prawo wydać decyzję o zestrzeleniu obiektów, które zagrożą takiej infrastrukturze. Sabotaż gazociągów Nord Stream 1 i 2 po inwazji Rosji na Ukrainie oraz szereg incydentów z udziałem energetyki zachodniej każą przygotować się na różne niestandardowe incydenty. Jednakże same przepisy pozwalające strzelać do zagrożeń nie wystarczą, bo te znajdą zastosowanie na końcu całego procesu ochrony. Na początku do ustalenia jest definicja tego, co należy chronić oraz jakie narzędzia kontroli zastosować.
Infrastruktura krytyczna Unii Europejskiej będzie rozumiana szerzej po 2022 roku. Inwazja Rosji na Ukrainie oraz wspomniane incydenty z udziałem infrastruktury energetycznej, transportowej i telekomunikacyjnej w Europie każą spojrzeć na zagrożenia inaczej w celu skuteczniejszej ochrony. Z tego powodu powstała dyrektywa o odporności usług krytycznych. Usługi krytyczne to pojęcie szersze niż infrastruktura, bo obejmuje wszelkie elementy pozwalające zapewnić świadczenia niezbędne z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Brak takiej definicji w przeszłości mógł sprawić, że usługi nieuznane za krytyczne wymykały się spod kontroli państwa, które teoretycznie zachowywało kontrolę nad infrastrukturą uznaną za krytyczną, ale mogło stracić dostęp do samej usługi.
To przed takimi zagrożeniami ostrzegał ambasador USA w Polsce w liście ujawnionym przez Gazetę Wyborczą. Jego ekscelencja Mark Brzeziński przestrzegał Polaków przed wrogim przejęciem infrastruktury krytycznej. List ambasadora był ostrzeżeniem przed przejęciem infrastruktury portowej w Gdyni znajdującej się naprzeciwko portu wojennego NATO. Zmiana ustawy o wieczystym użytkowaniu miałaby pozwolić na przejęcie na własność infrastruktury oddanej w dzierżawę. Problem z punktu widzenia bezpieczeństwa nastąpi, gdy będzie chodziło o elementy infrastruktury krytycznej rozumianej szerzej niż obecnie definiowana. Warto w tym kontekście przypomnieć o dzierżawie terminala kontenerowego w Gdyni chiński Hutchinson. W praktyce oznacza ona pełną kontrolę chińską nad obszarem strategicznym. Operacja przejęcia długów po Stoczni Gdynia dała Chińczykom w praktyce własność na 99 zamiast dzierżawy na 30 lat. Ten sam Hutchinson miał być zainteresowany kolejnymi akwizycjami, a Państwo Środka – szerzej – zaangażowaniem w infrastrukturę portową także w Holandii i Niemczech, wywołując istotne zainteresowanie mediów ze względów bezpieczeństwa. Takie operacje powinny zostać zidentyfikowane i uporządkowane.
Infrastruktura jak w Gdyni czy Hamburgu jest krytyczna z punktu widzenia funkcjonowania państwa, a także współpracy NATO, ze szczególnym naciskiem na wsparcie Ukrainy. Także te porty będą służyć rozbudowie infrastruktury energetycznej na morzach okalających Unię Europejską, w polskim przypadku na przykład morskich farm wiatrowych planowanych po 2025 roku. Obiekty tego typu również mogą być zagrożone incydentami nawet z udziałem jednostek cywilnych. Ostrzeżenie ambasadora zawierało odniesienie do relacji polsko-amerykańskich. Można zatem podejrzewać, że było sygnałem ostrzegawczym, iż jeśli Polacy nie zrobią porządku z ochroną infrastruktury krytycznej, nie będzie możliwa bezpieczna obecność sojusznicza USA na ich terytorium.
Tymczasem w historii Polski zdarzyło się zgubić elementy infrastruktury krytycznej oddane podmiotom prywatnym. Pół biedy, jeśli chodzi o prywatyzację PKP Energetyka, która trafiła pod zarząd prywatnego funduszu inwestującego we wzrost wartości tej infrastruktury kluczowej dla zasilania transportu kolejowego. Infrastruktura ta została ponownie przejęta przez Polską Grupę Energetyczną znajdującą się pod kontrolą Skarbu Państwa w 2023 roku. Nie wiadomo jednak jak na bezpieczeństwo państwa wpłynie sprzedaż infrastruktury paliwowej w okolicach Szczecina przez Warsaw Equity Group na rzecz Baltchemu. Ta infrastruktura nie była dotąd objęta specjalną ochroną, więc trafiła w ręce podmiotu prywatnego i niedługo potem pojawiły się spekulacje o uzyskaniu na nią wpływu spółki UPG mającej mieć rzekomo kontakty z reżimem Aleksandra Łukaszenki wrogim Polsce. UPG odrzuca takie oskarżenia, ale na wszelki wypadek, gdyby jednak okazały się słuszne, państwo polskie wzmocniło ochronę tych aktywów poprzez dopisanie spółek Baltchem oraz Oktan Energy na listę podmiotów objętych ochroną ustawy o kontroli niektórych inwestycji ważnych dla bezpieczeństwa państwa. Stało się to jednak po fakcie – w marcu 2023 roku, trzy miesiące po przejęciu baz paliwowych pod Szczecinem przez Baltchem. Wprowadzona ochrona pozwoli zablokować wrogie przejęcie, ale nie będzie mieć wpływu na przykład na politykę zakupową tej firmy.
Dopiero klarowna definicja tego, jakie aktywa są krytyczne z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa pozwoli Polakom być mądrym przed szkodą. Z kolei wprowadzenie odpowiednego rodzaju kontroli da im narzędzia do obrony. Renacjonalizacja niektórych aktywów może być konieczna jak w przypadku PKP Energetyka. Do wyboru są jeszcze stosowne regulacje, których przykładem może być ustawa o zapasach obowiązkowych. Przykład celowego ograniczenia zapasów w magazynach gazu pod kontrolą Gazpromu w Europie z 2021 roku pokazuje, że brak kontroli państwa w tym zakresie mógł być niebezpieczny. W tym zakresie Polacy byli jednak mądrzy przed szkodą, a obowiązek gromadzenia zapasów gazu został wprowadzony na poziomie unijnym w 2022 roku kryzysu energetycznego.
W odniesieniu do dyrektywy CER, Rada Unii Europejskiej tłumaczy, że każde państwo członkowskie będzie musiało przyjąć krajową strategię na rzecz zwiększenia odporności podmiotów krytycznych. Poza tym będzie musiało przeprowadzać – co najmniej raz na 4 lata – ocenę ryzyka oraz wskazać podmioty krytyczne, które świadczą usługi kluczowe. – Podmioty krytyczne będą musiały zidentyfikować istotne czynniki ryzyka, które mogą znacząco zakłócać świadczenie usług kluczowych, jak również będą musiały podejmować odpowiednie środki służące im do zapewnienia sobie odporności i zgłaszać właściwym organom incydenty powodujące zakłócenia – czytamy. – Dyrektywa zawiera także przepisy służące wskazywaniu podmiotów krytycznych o szczególnym znaczeniu europejskim. Podmiot krytyczny uznaje się za podmiot o szczególnym znaczeniu europejskim, jeżeli świadczy usługę kluczową w co najmniej sześciu państwach członkowskich. W takim przypadku państwa członkowskie mogą poprosić Komisję o zorganizowanie misji doradczej. Komisja może też z własnej inicjatywy, ale za zgodą danego państwa członkowskiego, zaproponować przeprowadzenie oceny środków, jakie dany podmiot wprowadził, by wywiązać się z obowiązków wynikających z dyrektywy – czytamy w komunikacie Rady towarzyszącym przyjęciu dyrektywy CER.
Reforma zarządzania infrastrukturą krytyczną w energetyce Polski powinna zacząć się od uporządkowania listy jej aktywów zgodnie z dyrektywą CER. Rządowe Centrum Bezpieczeństwa będzie odpowiedzialne za wdrożenie tej dyrektywy. Powstanie lista podmiotów krytycznych, która obejmie także sektor energetyczny. Należy na nią wpisać infrastrukturę wytwarzania oraz dostaw energii elektrycznej, przesyłu oraz magazynowania gazu, ropy naftowej i paliw.
Jak utrzymać kontrolę?
Teoretycznie usługi krytyczne w energetyce polskiej znajdują się pod opieką pełnomocnika rządu ds. strategicznej infrastruktury energetycznej, którym została na początku czerwca Anna Łukaszewska-Trzeciakowska, dawniej wiceminister klimatu, a jeszcze wcześniej prezes Baltic Power, spółki Orlenu i kanadyjskiej Northland Power odpowiedzialnej za morskie farmy wiatrowe. Zastąpiła drugiego czerwca Mateusza Bergera, który pełnił tę rolę od lipca 2022 roku po Piotrze Naimskim. Warto podkreślić, że owo stanowisko powstało z powodu przepisów o rozdziale właścicielskim Unii Europejskiej, które w 2015 roku nie pozwoliły stworzyć super resortu energetyki. Te regulacje głoszą, że nie można łączyć nadzoru nad dostawami oraz infrastrukturą przesyłową w jednym ośrodku, tak jak firmy dostarczające surowce nie mogą kontrolować infrastruktury służącej dostawom. Wówczas powstał resort energii Krzysztofa Tchórzewskiego i pełnomocnik, którym został Piotr Naimski. Od tego czasu nastąpiło wiele przekształceń oraz zmian personalnych. Powstało ministerstwo klimatu, potem klimatu i środowiska odpowiedzialne teoretycznie za regulacje. Jednakże niemałą rolę w sektorze odgrywa także resort aktywów państwowych przygotowujący reformę sektora energetycznego oraz wydobywczego. Do rozstrzygnięcia jest czy należy pozostawić rozproszenie kontroli w postaci nadzoru ministerstwa aktywów państwowych nad tworzoną z opóźnieniem Narodową Agencją Bezpieczeństwa Energetycznego mającą skupiać aktywa wytwarzające energię w sposób nierynkowy, ale niezbędny z powodów bezpieczeństwa. Nie wiadomo, czy powinien powstać niezależny operator magazynów energii dużej skali, jak elektrownie szczytowo-pompowe. Teoretycznie te aktywa powinny trafić na listę usług krytycznych i pod nadzór ministra odpowiedzialnego za infrastrukturę strategiczną, ale możliwe są także inne rozstrzygnięcia, które powinny być niezależne od możliwego podziału łupów po roku wyborczym.
Należy uporządkować kontrolę w odniesieniu do własności aktywów niezbędnych do realizacji usług krytycznych. Istotne w tym kontekście są zmiany następujące po fuzji PKN Orlen-Grupa Lotos-PGNiG. Warto przypomnieć, że Orlen jest spółką giełdową, która ma realizować interesy akcjonariuszy, wśród których nie znajduje się jedynie Skarb Państwa dzierżący 49,90 procent głosów. Stąd może się brać rozdarcie między celami polityki państwa a dążeniem do jak najwyższej wyceny giełdowej tego podmiotu. Wyjęcie z Orlenu własności nad strategiczną infrastrukturą energetyczną może być jednym ze sposobów na poradzenie sobie z tym wyzwaniem i lepszą ochronę państwa. Warto przypomnieć, że Orlen w przeciwieństwie do PGNiG nie posiada w statucie zapisów o zapewnianiu bezpieczeństwa energetycznego. Dlatego musiał podpisać z rządem deklarację o dążeniu do realizacji polskiej polityki energetycznej z 20 lipca 2022 roku, która jednak nie ma charakteru wiążącego.
Warto w tym kontekście przypomnieć, że zastosowanie środków zaradczych przedstawionych Komisji Europejskiej w celu uzyskania zgody na fuzję Orlen-Lotos będzie zwiększało konkurencyjność na polskim rynku paliw, a zatem także dostęp podmiotów poza kontrolą państwa. Dowodem może być rosnąca pozycja Unimotu po przejęciu aktywów Lotos Asfalt widoczna w coraz lepszych wynikach. Jego aktywa są na liście ustawy o ochronie inwestycji. Polska nie może jednak dyktować polityki zakupowej ani magazynowej. Nie można wykluczyć, że samo Saudi Aramco wpuszczone do spółki mającej zarządzać Rafinerią Gdańską będzie walczyć o udziały rynkowe z Polakami, a w kolejce mają być kolejni, globalni gracze, jak trader Vitol handlujący ropą z Rosji przed inwazją na Ukrainie. To szansa na większą rywalizację o klienta, a zatem tańsze paliwa, ale jednocześnie wyzwanie z punktu widzenia kontroli państwa w celu zapewnienia bezpieczeństwa.
Do rozstrzygnięcia pozostaje czy usługi krytyczne w sektorze paliwowym należy chronić poprzez przekazanie określonych aktywów pod kontrolę ministra odpowiedzialnego za infrastrukturę strategiczną także poprzez zmiany własnościowe, na przykład przekazując je do PERN należącego w stu procentach do państwa. Podobnie mogłoby być z magazynami gazu Gas Storage Poland podlegającym obecnie pod Orlen przez PGNiG, które mogłyby trafić do Gaz-Systemu. Alternatywa to wyznaczenie niezależnego operatora bez przejęć własnościowych, jak na chwilę obecną ma być w przypadku magazynów gazu. Rozstrzygnięcie w tej sprawie dotyczące sektora elektroenergetycznego będzie istotne także ze względu na pomysły podmiotów prywatnych na budowę infrastruktury przesyłowej na granicy, jak drugi most energetyczny Polska-Ukraina proponowany przez Orlen-Synthos-Green Energy. Im więcej infrastruktury, tym lepiej, ale państwo powinno mieć możliwość reakcji na zagrożenia dla niej.
Czas inwentaryzacji
Przesądzający głos w tej sprawie będzie niezbędny do domknięcia ochrony państwa w nowej rzeczywistości, która nie może zamienić się w dziką prywatyzację sektora zagrażającą również oligarchizacją poprzez tworzenie ośrodków w energetyce znajdujących się pod niedostateczną kontrolą państwa, których siła oddziaływania na gospodarkę da im z kolei przesadny wpływ na politykę państwową. Dopiero po inwentaryzacji i uporządkowaniu kontroli nad sektorem energetycznym oraz paliwowym będzie możliwa efektywna ochrona usług krytycznych, której elementem ma być narzędzie stosowane w ostateczności, to znaczy wprowadzona przez propozycję MON możliwość zestrzelenia obiektu, który jej zagrozi. Aby Polska mogła chronić skutecznie usługi krytyczne w energetyce i paliwach, musi najpierw wiedzieć co nią jest i jakich narzędzi kontroli może użyć.
Czy Polska będzie bezbronna po sabotażu Nord Stream 2? „Druzgocąca informacja”
