Bukowski: KPO jest wersją roboczą. Wymaga określenia celów i strategii (ROZMOWA)
– Krajowy Plan Odbudowy, który ma pomóc w wydatkowaniu środków z Funduszu Odbudowy UE, nie stanowi spójnej całości. To lista inwestycji, która została zebrana w jeden dokument, aby przy okazji tego planu je zrealizować. Nie stanowi jednak za nim żadna strategia i weryfikacja, tylko inwestycje, które akurat zostały zaplanowane w najbliższym czasie. Nie ma on jednak ani myśli przewodniej, ani mechanizmu weryfikacji i sprawozdawczości – powiedział prezes WiseEuropa dr Maciej Bukowski w rozmowie z BiznesAlert.pl.
BiznesAlert.pl: Czym jest Krajowy Plan Odbudowy?
Dr Maciej Bukowski: W ramach negocjacji dotyczących podziału środków z europejskiego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania odporności Polska uzyskała dostęp do 23,9 mld EUR w formie bezzwrotnych dotacji i 34,2 mld EUR w formie pożyczek na lata 2021-2026, stając się tym samym jednym z największych beneficjentów instrumentu. Wypłata tych środków uwarunkowana jest jednak przedstawieniem do końca kwietnia 2021 roku Krajowego Planu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO). Projekt polskiej wersji tego dokumentu rząd Mateusza Morawieckiego przedstawił do konsultacji publicznych pod koniec lutego 2021 roku, umożliwiając zgłaszanie uwag do drugiego kwietnia 2021 roku.
Czy dokument KPO spełnia wymogi zapisane w Funduszu Odbudowy?
Krajowy Plan Odbudowy jest wykonany wedle wytycznych Komisji Europejskiej w sposób, generalnie rzecz biorąc, zgodny z zaleceniami Komisji. Znalazło się w nim jednak kilka uchybień w dokumencie, np. pominięcie tematyki praworządności i warunków instytucjonalnych prowadzenia działalności gospodarczej. Kwestie te powinny – zgodnie z zaleceniami Komisji – znaleźć się w dokumencie, jednak tak się nie stało. Dokument wydaje się za to spełniać – od strony formalnej – minimalne wymogi Komisji w obszarach zielonych inwestycji, cyfryzacji gospodarki, czy zielonej mobilności. W szczególności program alokuje na priorytety związane z cyfryzacją i redukcją emisji gazów cieplarnianych kwoty wymagane przez uzgodnione na szczeblu międzyrządowym ramy finansowe Funduszu Odbudowy. W wypadku tych obszarów problemem jest jednak zawartość merytoryczna oraz to, że dokument nie stanowi spójnej całości, w której np. inwestycje w cyfryzację współgrają z zielonymi inwestycjami. Dokument jest pełen luk i jest wyraźnie niedopracowany. Moim zdaniem wróci on do Warszawy z wieloma uwagami ze strony Komisji chyba, że znacząco poprawimy go w fazie konsultacji.
Czy to samo można powiedzieć o inwestycjach w energetykę?
Tu leży jeden z głównych problemów KPO. Na ten dokument patrzymy sektorowo: cyfryzacja, mobilność i energetyka. Tymczasem powinien to być spójny program inwestycyjno-reformatorski, w którym poszczególne projekty zmian instytucjonalnych oraz wydatków kapitałowych wzajemnie się uzupełniają, kontrybuując w sposób znaczący do celów strategicznych UE np. w sferze cyfryzacji i ochrony klimatu. Tak się jednak nie dzieje w zaproponowanym dokumencie.
Czyli inwestycje nie spełniają wymogów Komisji…
W warstwie inwestycyjnej wydaje się, że wszystkie projekty wpisują się w ogólne ramy polityki UE, jednak nie jest w pełni jasne w jakim stopniu, a więc czy euro wsparcia z Funduszu jest wydatkowane efektywnie – program nie podaje bowiem żadnych wskaźników ilościowych pozwalających na taką ocenę. Zarazem zdaje się, że wszystkie te inwestycje były już wcześniej planowane, a Fundusz Odbudowy to mechanizm, który niejako „przy okazji” zastąpi nam krajowe środki. W dokumencie nie ma wielu nowych pomysłów, a reformy, które powinny poprzedzać inwestycje są raczej dodatkiem do nich, często ograniczając się do implementacji dyrektyw UE. Innymi słowy do danej inwestycji został dobrany akt prawny, który i tak należało implementować. Zazwyczaj są one luźno związane z inwestycjami lub wprost do nich nie pasują.
Mam wrażenie, że w planie zostały umiejscowione głównie inwestycje planowane już wcześniej oraz legislacja, która także – bez względu na ten dokument – pojawiłaby się w polskim prawie. Tym samym KPO nie stanowi w żadnym wypadku wartości dodanej, a co najwyżej uzupełnia wcześniejsze działania. Nie ma też żadnych kryteriów i wskaźników rozliczeniowych, które pokazałoby czy i w jakim stopniu dana inwestycja czy reforma zrealizuje założony wcześniej cel strategiczny. Nie mamy choćby informacji o ile – w wyniku realizacji zadań finansowanych z KPO – ma zmniejszyć się emisja CO2 lub wzrosnąć efektywność energetyczna i jak będą do tego celu kontrybuować konkretne inwestycje. Podobnie jest w przypadku Czystego Powietrza. Nie wiemy, ile zostanie ocieplonych domów i wymienionych pieców węglowych oraz czy – za wydatkowane środki – uzyskamy wymierne efekty w redukcji smogu. Każda z poszczególnych inwestycji osobno realizuje być może zamierzenia jakościowe europejskich i polskich strategii, ale nie wiemy czy robią to w dostatecznie dużym stopniu by uzasadniać ponoszone wydatki oraz tego czy się wzajemnie wzmacniają i uzupełniają.
Czytając jednak ten dokument można dojść do pewnych zrębów strategii, np. planów liberalizacji ustawy odległościowej…
Na tym polega kolejny problem. Cele nie są wprost artykułowane, a my możemy się jedynie domyślać o co może chodzić. Implementacja dyrektyw nie wspomina o potrzebach i celach. Nie jest wprost napisane do czego nas ma to doprowadzić. Przykładem jest ustawa odległościowa. Z planów inwestycyjnych wynika wprost, że jej zapisy będą liberalizowane, ale nie zostało to wprost wyartykułowane w warstwie zapowiadanych reform instytucjonalnych.
Konieczne jest więc generalnie doprecyzowanie zakresu reform wspierających zamiary inwestycyjne planu. Co bowiem znaczy „Poprawa warunków dla rozwoju odnawialnych źródeł energii” w zakresie przyspieszanie rozwoju lądowej energetyki wiatrowej? Szczegóły powinny m.in. określić zakres zmian dot. tzw. zasady 10H. Obecnie kwestii tej poświęcone jest jedno zdanie, przy braku harmonogramów i szczegółów propozycji oraz wskazaniu jaki jest jej oczekiwany wpływ na wzrost potencjału inwestycji w energetykę wiatrową na lądzie. Nie odpowiada to faktycznemu znaczeniu, jakie – zgodnie z wszystkimi dostępnymi symulacjami przyszłego miksu energetycznego – energetyka wiatrowa na lądzie będzie mieć dla dekarbonizacji polskiej energetyki.
Program Czyste Powietrze, który został zgłoszony do KPO w obecnej formie, nadal w określonych sytuacjach dopuszcza finansowanie wymiany tzw. kopciucha na nowoczesny piec węglowych. Czy Komisja zgodzi się na taki zapis?
Moim zdaniem to będzie przedmiot sporu z Komisją. Administracja wciąż pracuje i zbiera uwagi. Organizacje społeczne, przedsiębiorcy, samorządowcy w czasie konsultacji złożyli swoje uwagi. Zakładając, że dokument zostanie poprawiony i pojawią się wskaźniki pozwalające na weryfikację jego zamierzeń, a inwestycje będą realizować założenia strategiczne Polski i UE w obszarze cyfrowym i klimatycznym, cały dokument ma szansę na akceptację. Wymaga on jednak gruntownego przemyślenia w tym choćby wyeliminowania dotacji źródeł na paliwa stałe w programie Czyste Powietrze. Czasu już praktycznie nie ma.
Inaczej środki z KPO nie trafią do programu Czyste Powietrze?
Biorąc pod uwagę komplementarność finansowania działań w obszarze budynków jednorodzinnych z KPO oraz ze środków NFOŚiGW, uruchomienie środków z KPO obwarowanych dodatkowymi warunkami jak na przykład brak możliwości finansowania kotłów węglowych rodzi nadzieję, że wnioski dot. zeroemisyjnych źródeł będą kierowane przede wszystkim do programu finansowanego w ramach KPO, a wnioski dot. emisyjnych źródeł trafią do programu krajowego. W praktyce może to prowadzić wręcz do wzrostu finansowania źródeł węglowych ze środków krajowych, co będzie pośrednim skutkiem pojawienia się nowych funduszy w ramach KPO. Uniknięcie tej sytuacji wymaga ujednolicenia zasad dla projektów finansowanych zarówno z KPO, jak i ze środków krajowych. Ogólnie można powiedzieć – już czas, aby nasza polityka stała się wreszcie spójna jeśli chodzi o założenia, cele i narzędzia, nie starając się godzić sprzecznych racji.
Rozmawiał Bartłomiej Sawicki
Kurtyka: Najważniejsze punkty KPO to poprawa jakości powietrza i efektywności energetycznej
