ANALIZA
dr Adam Lelonek
Fundacja Pułaskiego
Reformy na Ukrainie, realizowane w porozumieniu i ze wsparciem Międzynarodowego Funduszu Walutowego, mają zasadniczo trzy główne cele: zabezpieczenie stabilności finansowej, wzmocnienie sektora finansów publicznych oraz realizację reform strukturalnych. Nowy rząd Wołodymyra Hrojsmana, podobnie zresztą jak poprzedni Arsenija Jaceniuka, wspiera proces reform, ustalony z MFW. Tak jak i wcześniej, zmiany realizowane są zbyt opieszale, aby móc mówić o znaczących sukcesach, jednak proces jest niezmiennie kontynuowany. Jak zadeklarował na konferencji prasowej Gerry Rice dyrektor Departamentu Komunikacji i jednocześnie rzecznik prasowy MFW, w drugiej połowie września br. ma odbyć się posiedzenie Rady Wykonawczej Funduszu w sprawie Ukrainy i procedowania w ramach przyznanego jej pakietu pomocowego – pierwszy raz od lipca 2015 roku, a po raz drugi w ogóle.
Celem podpisanego w lutym 2015 roku czteroletniego programu instrumentu rozszerzonego wsparcia finansowego Międzynarodowego Funduszu Walutowego dla Ukrainy (Extended Fund Facility, EFF) o wartości 17,5 mld USD, pozostają:
– Przywrócenie zaufania oraz stabilności finansowej i gospodarczej poprzez silną politykę dostosowawczą. Główne działania w tym obszarze to: stabilizacja kursów walutowych, odbudowa rezerw państwa, naprawa bilansów płatniczych banków, wzmocnienie sektora finansów państwowych oraz reformy w sektorze energetycznym. Wśród założeń strategicznych uwzględniono przede wszystkim:
- a) prowadzenie rygorystycznej polityki monetarnej, której zadaniem jest też utrzymanie takich kursów wymiany walut, które ułatwią akumulację rezerw, a zarazem odbudowę stabilności cenowej,
- b) rekapitalizację banków i innych działań wzmacniających stabilność systemu bankowego, w tym redukcję pożyczek dla podmiotów powiązanych, rekapitalizację oraz rozwiązanie kwestii aktywów o obniżonej wartości, które naruszają zaufanie do danej instytucji,
- c) dostosowanie polityki fiskalnej do uwarunkowań budżetowych, a docelowo łagodzenie nierównowagi fiskalnej i redukcja długu publicznego, w kombinacji z realizacją nowych projektów ochrony socjalnej,
- d) całkowita redukcja deficytu Naftohazu do 2017 roku oraz zwiększenie jego efektywności i poprawa zarządzania, co będzie miało na celu zwiększanie efektywności w sektorze i niezależności energetycznej;
– Podniesienie wskaźników wzrostu w średnim okresie poprzez głębokie reformy strukturalne. Chodzić tu będzie o podniesienie konkurencyjności, podwyższenie poziomu inwestycji i potencjału wzrostu gospodarczego poprzez udoskonalenie zarządzania gospodarką, wzmocnienie transparentności oraz budowę zdolności produkcyjnych. Wśród założeń strategicznych przyjęto:
- a) reformy w procesie zarządzania w tym reformy antykorupcyjne i systemu sądowego,
- b) deregulację oraz reformy systemu podatkowego, mające na celu poprawę klimatu inwestycyjnego i biznesowego,
- c) obszerne reformy przedsiębiorstw państwowych, wspierające ich konkurencyjność, redukcję zadłużenia oraz wzmocnienie w nich nadzoru właścicielskiego.
Założenia MFW dla powodzenia tych działań to m.in. terminowe realizowanie przyjętych założeń i pełna implementacja przyjętych strategii do procesu reform. Konieczne jest oczywiście wsparcie finansowe w procesie reform ze strony oficjalnych instytucji (w tym poprzez operacje związane z zadłużeniem Ukrainy oraz w sektorze prywatnym), ale i brak eskalacji działań na Donbasie. Stąd [tt]działania prowadzone przez Kijów w porozumieniu z MFW są kombinacją działań przy projektach krótkoterminowych[/tt], dostosowywania tempa reform do bieżących wyzwań oraz zwiększania elastyczności finansowej, w tym utrzymania płynnego kursu walutowego.
[tt]Całość planowanej pomocy finansowej dla Ukrainy opiewa na kwotę 40 mld USD[/tt]. Połowa środków pochodzić ma bezpośrednio z MFW, natomiast reszta ze Stanów Zjednoczonych, Unii Europejskiej oraz innych instytucji międzynarodowych i w ramach zobowiązań bilateralnych. Na chwilę obecną, przekazano jedynie 5 mld USD, kolejne transze zostały wstrzymane.
Zagrożenia dla rozwoju Ukrainy
Wśród różnych zagrożeń opisanych w marcu 2015 r. w raporcie Międzynarodowego Funduszu Walutowego, związanych z realizacją reform na Ukrainie (IMF Country Report No. 15/69), znajdują się:
– zwiększenie poziomu nierównowagi na rynku walutowym (momentami nawet do krytycznych poziomów), co związane jest też ze spadkiem wartości hrywny i w średnim okresie będzie się utrzymywać,
– osiągnięcie poziomu wzrostu PKB sprzed kryzysu 2014 r. będzie teoretycznie możliwe dopiero w 2019 roku, natomiast redukcja długu publicznego w relacji do PKB będzie systematycznie spadać, jednak w 2020 r. wciąż będzie ona wynosić ok. 71% (przy braku nowych czynników destabilizujących sytuację),
– wysoki poziom inflacji,
– zaostrzenie i/lub rozszerzenie konfliktu na wschodzie Ukrainy,
– operacje związane z długami państwowymi mogą zakłócić równowagę płatniczą w sektorze prywatnym,
– spadek woli kredytodawców do partycypacji w operacjach związanych z długami państwowymi lub zakłócanie ich prac czy zaangażowania przez różne strony (zewnętrznie i wewnętrznie),
– opóźnienia w implementacji programu reform wraz z funkcjonowaniem niekompletnych zapisów prawnych w obszarze sektora finansowego, na poziomie strukturalnym (np. administracja państwowa), z czasem podważą wsparcie publiczne dla całego procesu, negatywnie wpłynął na wzrost gospodarczy oraz mogą zakłócić funkcjonowanie państwa
Zmienna dynamika procesu reform
Rozpoczęte w 2015 roku reformy cechowały się największą dynamiką w pierwszych dwóch kwartałach tamtego roku – potwierdzają to raporty organizacji Indeks Monitoringu Reform (Індекс моніторингу реформ, іМоРе). W przedziale ocen: od -5,0 do +5,0, odnotowano we wspomnianym okresie wskaźniki na poziomie 2,6 w marcu 2015 r., 2,1 w kwietniu 2015, a następnie 0,4 w lipcu 2015 r., 1,2 w październiku 2015 r., 1,6 w styczniu 2016 r., 1,3 w marcu br., 1,1 w maju br.,1,0 w lipcu br., a w ostatnim badanym miesiącu, tj. w sierpniu br. jedynie 0,4.
[tt]Zmiana tempa reform związana jest m.in. ze zmianą rządu na Ukrainie[/tt], rywalizacją polityczną oraz prowadzoną wojną informacyjną i psychologiczną przez Federację Rosyjską. Te ostatnie wpływają na sytuację wewnętrzną nad Dnieprem, ale także wykorzystując różne wydarzenia na arenie międzynarodowej powodują spadek zainteresowania Zachodu kwestią ukraińską. Skierowane są też do elit państw zachodnich, a działając w oparciu o dezinformację, stawiają sobie za cel wzmocnienie negatywnych odczuć, stereotypów i uprzedzeń, utrudniających lub wręcz uniemożliwiających ich większe zaangażowanie się w pomoc dla Kijowa.
[tt]Ukraińskie uwarunkowania polityczne są niezwykle złożone, trwa rywalizacja o wpływy[/tt], a scena polityczna jest daleka od transparentności. Jednak sytuacja wojny jakkolwiek na razie ograniczona do części wschodnich obwodów, stałe zagrożenie eskalacji ze strony Rosji oraz aneksja terytorium państwowego i rosnąca liczba prowokacji sprawiają, że ukraińscy politycy nie mają alternatywy dla zachodniego wektora polityki zagranicznej. To oddala nieobiektywnie jednostronną narrację, promowaną i wspieraną przez siły prorosyjskie na Ukrainie czy w krajach UE, o totalnej nieskuteczności i braku perspektyw dla ukraińskiej transformacji. Tak samo bowiem jak konstruktywnej krytyki, strona ukraińska, a zwłaszcza szeregi reformatorów, zwłaszcza młode pokolenia i elity, trzymające się dalej od świata polityki, potrzebują większego i strategicznego zainteresowania i wsparcia, w przypadku Polski nawet nie tyle finansowego, ile politycznego.
Główne przykłady działań legislacyjnych Kijowa
„Pakiet MFW”, jak nazywane jest na Ukrainie porozumienie z Funduszem, znacząco zdynamizował proces reform. Do najpozytywniej ocenianych przedsięwzięć zaliczane są:
– podwyższenie cen gazu i ogrzewania przez Państwową Komisję ds. Regulacji Energii i Usług Komunalnych (Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, НКРЕКП) w 2015 r., co było jednym z głównych wymogów MFW, jako ograniczanie deficytu finansów państwowych, zmniejszanie poziomu korupcji oraz jako stymulacja dla aktywności w obszarze oszczędzania energii (poza kwestiami wysokości taryf wciąż pozostaje jednak do rozwiązania zagadnienie transparentności i efektywności sektora gazowego) – łączna ocena Indeksu Monitoringu Reform to 9,0 (w skali od -5,0 do +5,0),
– wprowadzenie Ustawy o zakupach publicznych przyjęty w 2015 r., a który wszedł w życie 2016 r., inicjującej elektroniczny system zakupów dla wszystkich państwowych transakcji kupna towarów i usług o wartości równej lub wyższej 200 tys. UAH oraz prac o wartości równej lub wyższej 1,5 mln UAH – łączna ocena 8,0,
– wprowadzenie Ustawy o zwiększeniu odpowiedzialności właścicieli banków w 2015 r., co sprzyjać ma oczyszczeniu sektora bankowego i zmniejszyć wydatki państwa związane z ratowaniem nierentownych podmiotów – łączna ocena 7,0,
– przyjęcie Ustawy o rynku gazu naturalnego z 2015 r., która dała możliwości dla dalszych reform rynku gazu na Ukrainie, harmonizacji prawa ukraińskiego z unijnym, podziały strukturalne Naftohazu wg kierunków działalności oraz otworzyła dostęp do rynku dla niezależnych dostawców – łączna ocena 6,8 (w kategorii „Niezależność energetyczna” oraz „Polityka rynkowa i handlowa”),
– zmiany w Ustawie o spółkach akcyjnych z 2015 r., który m.in. zmniejszył kworum na zebraniach akcjonariuszy z 60% do 50%, a tym samym pozbawił wielu właścicieli większościowych możliwości blokowania zebrań – łączna ocena 6,0,
– Postanowienie Rady Ministrów o podwyższeniu cen na gaz dla odbiorców prywatnych i producentów energii termicznej do poziomu cen gazu importowanego z Europy z 2016 r., tj. urynkowienie cen, które choć bolesne dla społeczeństwa ma redukować poziom korupcji i poprawić bilans Naftohazu (w tym zmniejszyć jego zależność od budżetu państwowego) – ocena 6,0,
– wprowadzenie zmian do Konstytucji Ukrainy w obszarze sprawiedliwości z 2016 r., m.in. wprowadzenie Wyższej Rady Sprawiedliwości, która zastąpi Wyższą Radę Prawną oraz zmiany w trybie wyboru i immunitetu sędziów – łączna ocena 5,5,
– wprowadzenie Ustawy o sądownictwie i statusie sędziego z 2016 r., która stanowi część głębokiej reformy sądownictwa, a która upraszcza struktury, ustanawia nowe zasady doboru kadr i poszerza zakres ich odpowiedzialności oraz kontrolę społeczną, mając jednocześnie odpolityczniać i uniezależniać tą gałąź władzy – łączna cena 5,5,
– udostępnianie informacji o zakupach przedsiębiorstw podległych Ministerstwu Infrastruktury z 2015 r., co zwiększa transparentność transakcji i redukuje możliwości korupcji – łączna ocena 5,3,
– Postanowienie Rady Ministrów co do planu restrukturyzacji Naftohazu Ukrainy z 2016 r., w tym przedstawienie modelu oddzielenia działalności w obszarze transportu oraz przechowywania gazu naturalnego (działania realizowane przy udziale Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju i Sekretariatu Wspólnoty Energetycznej, co jest realizacją zobowiązań Ukrainy do harmonizacji prawa z unijnym oraz implementacji postanowień Trzeciego Pakietu Energetycznego – ocena 4,8,
– poprawki do Ustaw o zarządzaniu obiektami własności państwowej i komunalnej z 2016 r., związane m.in. z wprowadzeniem możliwości zakładania rad nadzorczych w przedsiębiorstwach państwowych czy komunalnych, złożonych głównie z członków niezależnych i niebędących pracownikami administracji państwowej, które wezmą na siebie funkcję zarządzania, odbierając ją tym samym danemu ministerstwu – ocena 4,3,
– wprowadzenie prawa o otwartości wykorzystywania środków publicznych w 2015 r. – ocena 4,0 (nie związana z wymogami MFW),
– wprowadzenie Ustawy o zobowiązaniu dysponentów środków budżetowych do ogłaszania informacji o wykonaniu budżetu z 2015 r. – ocena 4,0,
– wprowadzenie zasady przyzwolenia podczas rejestracji płatnika podatków z 2015 r., co przyspiesza proces otwierania nowej działalności gospodarczej – ocena 4,0,
– wprowadzenie Ustawy o przyłączeniu się Ukrainy do Porozumienia o zakupach państwowych Światowej Organizacji Handlu z 2016 r., która otwiera przed ukraińskimi przedsiębiorstwami nowe rynki zbytu – ocena 4,0,
– reforma Służby Celnej i postanowienia Rady Ministrów odnośnie porządku prac nad systemem „jednego okienka” przy odprawie celnej z końca maja 2016 roku, co ma docelowo uprościć procedury celne oraz znacznie skrócić czas ich przeprowadzania, zwłaszcza z punktu widzenia funkcjonowania przedsiębiorstw (np. decyzja odnośnie kontroli ma być podejmowana w ciągu 4 godzin roboczych od momentu otrzymania dokumentów w przypadku importu i 24 godzin roboczych w przypadku eksportu – ocena 4,0,
– realizacja reformy systemu wykonywania decyzji sądowych z 2016 r., która ma za zadanie przyspieszenie realizacji owych decyzji, których poziom nie przekracza obecnie 20% i jest bardzo rozciągnięty w czasie, zmiany w ustawach usuwają monopol państwowy na realizację decyzji sądów i przekazuje równe z instytucjami państwowymi prawa i instrumenty dla prywatnych wykonawców, gdzie wzorem jest sukces Polski i skuteczność 80% – ocena – 4,0,
– ograniczenie możliwości Państwowej Służby Fiskalnej do otwierania spraw karnych przeciwko przedsiębiorcom, które zostało wprowadzone decyzją samej Służby (DFS), regulując jednocześnie kwestię przekazywania materiałów z inspekcji przedsiębiorstw do śledczych, co docelowo prowadzi do polepszenia warunków prowadzenia biznesu – ocena 4,0,
– wprowadzenie nowej procedury nadawania subsydiów państwowych dla ludności w 2015 r. – ocena 3,5,
– Postanowienie Rady Ministrów odnośnie weryfikacji wypłat socjalnych z 2016 roku, które ma za zadanie zwiększenie efektywności wydatkowania środków państwowych w tym obszarze i jest pierwszym krokiem na drodze do budowy rejestru beneficjentów wypłat w ramach współpracy kilku ministerstw – ocena 3,5,
– wprowadzenie Rozporządzenia Rady Ministrów o utworzeniu Państwowego Repozytorium Tekstów Akademickich z lipca 2016 r., co jest początkiem elektronicznej bazy danych prac naukowych i ma na celu walkę z plagiatem (według różnych badań 90% ukraińskich studentów dopuszcza się plagiatu) – ocena 3,3,
– podwyższenie cen energii elektrycznej przez Państwową Komisję ds. Regulacji Energii i Usług Komunalnych w 2015 r. rozłożone na 5 etapów – ocena 3,0,
– wprowadzenie Ustawy o ochronie inwestorów z 2015 r., która zwiększa zakres praw udziałowców mniejszościowych – ocena 3,0,
– szereg reform w sektorze bankowym z 2015 r. (Postanowienie o wzmocnieniu wymogów do przejrzystości struktury właścicielskiej czy Postanowienie BC Ukrainy o ustanowieniu wymogów i procedur dla ujawnienia informacji o operacjach z podmiotami powiązanymi) – ocena 3,0,
– wprowadzenie Ustawy o finansowaniu partii z 2015 r., uznawana przez wielu ekspertów jako jedna z najważniejszych reform antykorupcyjnych dzięki wprowadzeniu finansowania z budżetu państwa i pozbawienia oligarchów na struktury partyjne – ocena 3,0,
– Postanowienie Rady Ministrów odnośnie nowego porządku wybierania członków rad nadzorczych banków z 2016 roku – ocena 3,0,
– przyjęcie Ustaw z tzw. „Pakietu bezwizowego” w lutym 2016 r. – ocena 3,0,
– wprowadzenie Ustawy o państwowych zakupach leków przy udziale organizacji międzynarodowych z 2015 r., która zmniejsza ryzyko tworzenia schematów korupcyjnych i podnosi efektywność wykorzystania budżetu – ocena 2,5,
– wprowadzenie podglądu wideo dla prowadzonych czynności celnych oraz stworzenie 20 mobilnych grup do walki z korupcją w Służbie Celnej z 2016 r., a także jako uzupełnienie tych działań – powołanie międzywydziałowego centrum zarządzającego i koordynującego operacje grup oraz badań analitycznych dla działań niebezpiecznych lub podejrzanych – ocena 2,3,
– przyjęcie Planu działań w sprawach efektywności energetycznej do roku 2020 – ocena 2,0,
– wprowadzenie Ustawy o specyfice państwowych zakupów na potrzeby obronne z 2016 r., która reguluje procedury zakupu towarów, prac i usług w stanie wyjątkowym, prowadzenia Operacji Antyterrorystycznej oraz wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, czas potrzebny na ich realizację oraz poziom ich jawności ze względu na kwestie bezpieczeństwa narodowego – ocena 2,0,
– Postanowienie Rady Ministrów o utworzeniu Międzyregionalnej Służby Celnej w ramach Państwowej Służby Fiskalnej (DFS) z 2016 r., co ma pomóc w zwiększeniu efektywności kontroli celnej towarów oraz pomóc w walce z kontrabandą – ocena 2,0.
Współpraca w obszarze obronności
Ukraina blisko współpracuje z Sojuszem Północnoatlantyckim na kierunkach:
– modernizacji systemów zarządzania, komunikacji i informatyzacji Sił Zbrojnych,
– adaptacji socjalnej wojskowych,
– udoskonalania systemów logistycznych i standaryzacji,
– cyberbezpieczeństwa,
– rehabilitacji medycznej i protezowania rannych.
Państwa członkowskie NATO przekazują też konkretne wsparcie finansowe dla Ukrainy na wybrane reformy za pomocą różnego rodzaju funduszy. Jest to bez wątpienia szansa dla Polski. Ponadto, umożliwiłaby ona otwarcie nowych kierunków we współpracy w obszarze technologicznym i przemyśle zbrojeniowym.
Szansa dla Polski
[tt]Polska nie wykorzystała wielu okazji do zwiększenia swojej obecności na Ukrainie[/tt] i formalno-instytucjonalnego włączenia się w szereg zmian i procesów. Mimo tego, iż przez ukraińskich polityków, elity i społeczeństwo dorobek i osiągnięcia procesu transformacji nad Wisłą stawiane są za wzór i istnieje wciąż silne zapotrzebowanie na polskich ekspertów. Związane jest to przede wszystkim z brakiem długofalowej strategii działania i koordynacji międzyresortowej – z jednej strony, która powinna być ściśle powiązana ze wsparciem dla polskiego biznesu oraz rozwijania dialogu politycznego z Kijowem – z drugiej. Niemniej jednak przed Polską są niezmiennie otwarte drzwi do dziesiątek aktualnych projektów i inicjatyw, ale i wciąż pojawiają się nowe.
Warto pamiętać, iż [tt]każdego roku tylko Unia Europejska przekazuje Ukrainie niemal 250 mln euro pomocy[/tt]. Kontynuacja procesów integracyjnych z UE, zbliżająca się liberalizacja ruchu wizowego, zaawansowanie procesu reform i dostosowywania przepisów prawnych do tych unijnych – wyzwolą nowy potencjał we współpracy gospodarczej i politycznej z Kijowem. Unia, jak deklaruje jej nowy ambasador nad Dnieprem Hugh Mingarelli będzie kontynuować inwestycje w infrastrukturę i wspierać reformy w sektorze energetycznym i wzmacniać Ukrainę gospodarczo. Równolegle do tych działań, będzie rosło zapotrzebowanie eksperckie w Kijowie oraz wzrastać będzie skala wymiany handlowej, a inne sektory ukraińskiej gospodarki otrzymają silny impuls rozwojowy i staną się stabilniejsze i atrakcyjniejsze dla zagranicznych inwestorów.
Silne zaangażowanie Warszawy w proces reform na Ukrainie już na tym etapie, przy odpowiedniej koordynacji i wypracowaniu odpowiednich planów działania w kraju, mogłoby w krótkim okresie przynieść wymierne korzyści gospodarcze i polityczne dla Polski. Ukraińska prywatyzacja na wielką skalę to tylko kwestia czasu, podobnie jak dostosowywanie się sektora finansowego i bankowego na Ukrainie do standardów zachodnich. Ten ostatni w szczególności mógłby stać się perspektywicznym kierunkiem ekspansji polskiego kapitału, co zresztą mogłoby też zostać wzmocnione poprzez ułatwianie kooperacji w branży IT oraz wykorzystanie polskich i ukraińskich przewag konkurencyjnych na tym polu, co zresztą pokrywałoby się w pełni z założeniami gospodarczymi obecnego rządu RP. Bez wątpienia mógłby to być mocny fundament, na którym można by było budować nowy polski soft power XXI wieku, wzmocnić pozycję w regionie i w ramach UE, a potencjalnie i docelowo pracować na odcinku geopolityki i regionalnych projektów politycznych.
Aby stało się to realne, Polska powinna w pierwszej kolejności nadrobić lata zaległości i skupić się na systematyzacji know how organizacji pozarządowych (w tym włączyć je w różne procesy i mechanizmy decyzyjne), tworzyć nowe ramy współpracy ponadinstytucjonalnej i czerpać z dorobku praktycznego ekspertów i praktyków (w tym polskich przedsiębiorstw operujących na ukraińskim rynku), a w dalszej kolejności, w sposób przemyślany i długofalowy wzmacniać swoją obecność przy różnego rodzaju projektach i inicjatywach, których głównym priorytetem powinny być korzyści gospodarcze i ekonomiczne. Sukces zależy nie tylko od woli politycznej, ale przede wszystkim od zaplecza organizacyjno-intelektualnego. Mimo tego, że mamy na tym polu spore osiągnięcia i doświadczenie na Ukrainie, wciąż wyprzedzają nas państwa, których głównym atutem jest tylko kapitał. Jeżeli polscy politycy myślą o realnym wzmocnieniu Polski, nadchodzi pora, aby to zmienić. [tt]Reformy na Ukrainie mogą stać się prawdziwym poligonem dla wypracowania i praktycznej realizacji polskiej myśli geopolitycznej[/tt] i strategii rozwoju społeczno-gospodarczego.
