Miraż konfederacji. Co jest możliwe w projekcie integracyjnym Mińska i Moskwy?
Po stronie białoruskiej nie można dostrzec ani desperacji, ani chęci szukania ustępstw Moskwy za wszelką cenę. Białoruski budżet na następny rok, skonstruowano przy założeniu, że nie będzie rekompensaty za rosyjski manewr podatkowy. Straty, które to powoduje będą poważne, ale nie katastrofalne. Cios zadany Białorusi bardziej zirytuje Łukaszenkę i uczyni go mniej ustępliwym zamiast bardziej elastycznym.
Publikacja dziennika Kommersant o zamierzanej fuzji gospodarczej Białorusi i Rosji wywołuje duży oddźwięk w obu krajach. Jeśli odrzucimy przypuszczenie, że artykuł to celowy przeciek ze strony Kremla, nacelowany na wywarcie nacisku w negocjacjach z Mińskiem, pozostanie nam stwierdzić, że tekst nie dostarcza dostatecznych podstaw, aby projekt integracji ocenić jako realny. Nawet najdalej idące uzgodnienia, które rzekomo zostały już osiągnięte, nie są wykonalne w krótkim czasie, jeśli w ogóle można mówić o ich wykonalności.
Według gazety oba kraje przygotowują się do stworzenia jednej wspólnej ustawy podatkowej, połączenia urzędów celnych, wprowadzenia jednolitego systemu handlu zagranicznego i nadzoru bankowego. Jednak wbrew temu mają pozostać utrzymane dwa odrębne banki centralne i dwie osobne waluty.
Ponadto dokumenty przewidują utworzenie „jednego regulatora” rynków gazu, ropy naftowej, produktów naftowych i energii elektrycznej. Jednocześnie poza integracją miałyby pozostać obszary wrażliwe dla polityki obu krajów – resorty: obrony, systemów sądowych i organów ścigania, a nawet edukacji, zdrowia i nauki.
Do grudnia, kiedy planowane jest kolejne spotkanie Putina z Łukaszenką rządy obu krajów powinny przygotować szczegóły. Tymczasem do dziś udało się zatwierdzić tylko ramowy plan działania i listę 31 map drogowych.
Należy oddać Kommersantowi, iż uczciwie zarzeka się, że wiele sformułowań jest tak ogólnikowych i niejasnych, iż nie można mieć pewności, że plany integracji zostaną wdrożone. I tak dziennikarz Kommersanta przytacza sformułowania, które zaczerpnął z dokumentów, gdzie mówi się, że integracja miałaby osiągnąć stopień „wyższy niż w UE” i stać się podobieństwem konfederacji. W rzeczywistości te metaforyczne frazesy są dalekie od rzeczywistości.
W przeciwieństwie do Unii Europejskiej lub tego, co zwykło powszechnie uważać za konfederację, Rosja i Białoruś, według informacji Kommersanta, nie będą tworzyć nowych organów ponadnarodowych, które byłyby uprawnione do podejmowania wiążących decyzje (z rzadkimi wyjątkami omówionymi poniżej). Tak więc integracja obu krajów pozbawiona organów analogicznych do Komisji Europejskiej z jej komisarzami, Trybunałem UE i Parlamentem Europejskim nie będzie posiadać odpowiednich struktur. Partnerzy zgadzają się jedynie, aby przepisać swoje ustawy krajowe zgodnie z pewnym modelem.
Ale nawet ten zamiar wydaje się utopijny, jeśli przyjrzeć się bliżej mocno nagłaśnianym zapowiedziom w trzech obszarach – podatków, ceł i energii.
Podatkowy dziwoląg
Zamierzeniem jest, aby do 1 kwietnia 2021 roku zatwierdzić „zunifikowany kodeks podatkowy”. Białoruscy ekonomiści traktują jednak ten zamiar nader sceptycznie. Oczywiście Rosja nie będzie musiała przepisywać swojej ustawy podatkowej na model białoruski, ale odwrotnie, Białoruś będzie musiała to uczynić. Pamiętać przy tym należy, że wyznacznikiem kształtującym takie zabiegi będzie olbrzymia przewaga gospodarki rosyjskiej, która jest niemal 30 razy większa od białoruskiej.
Naginanie obecnej ustawy podatkowej do nowego brzmienia będzie dla Białorusi karkołomne, gdyż systemy podatkowe obu krajów niegdyś tożsame żyją własnym życiem od lat 90. XX wieku. Mimo, że oba kraje posługują się podobnymi rodzajami podatków, a czasami nawet takimi samymi stawkami, różnice są jednak ogromne wziąwszy choćby pod uwagę, że Rosja jest federacją, a Białoruś jest państwem jednolitym i nieporównywalnie mniejszym. W obu krajach istnieją bardzo różne systemy pobierania i dystrybucji podatków lokalnych oraz centralnych. Ulgi podatkowe i odliczenia również wykazują znacznie różnice.
W Rosji składki socjalne są objęte systemem podatkowym, na Białorusi są wpłacane jako wkład do odrębnego funduszu i nie podlegają przepisom ustawy podatkowej. Ujednolicenie stawek akcyzy oznaczałoby poważne straty dla białoruskich producentów wyrobów alkoholowych, tytoniowych i benzyny, a zmiany w niektórych przypadkach będą całkowitym oderwaniem od rynkowej rzeczywistości.
W przeciwieństwie do Rosji dochody z podatków od wydobycia kopalin nie odgrywają istotnej roli w białoruskim budżecie. Trzeba też mieć na względzie, że Białoruś stworzyła kilka ważnych wolnych stref ekonomicznych, takich jak High-Tech Park, który przyczynił się do białoruskiego boomu informatycznego, czy park przemysłowy Great Stone prowadzony wspólnie z Chinami.
Unieruchomienie pierwszego z nich byłoby ciosem dla najprężniejszego sektora gospodarki będącego przedmiotem osobistej dumy Łukaszenki. Groziłoby to odpływem dziesiątek tysięcy wysokiej klasy specjalistów z kraju. Zamknięcie drugiego groziłoby poważnymi konsekwencjami dla tak ważnych dla Białorusi stosunków gospodarczych z Chinami.
Poza tym, wprowadzenie głębokich zmian w tak ważnej ustawie, jak tysiącstronicowy Kodeks Podatkowy, wymagałyby od białoruskiego systemu gospodarczego i podatkowego radykalnych zmiany całego systemu księgowości. Ofiarą takich zmian padnie choćby duża ilość biznesplanów zagranicznych inwestorów chcących w Białorusi rozpocząć działalność. Niewiele pozostanie z już i tak problematycznego klimatu inwestycyjnego w kraju.
Szacuje się, że koszty, które pociągną za sobą tak głębokie reformy przekroczą straty Białorusi, które grożą na skutek przejścia na światowe ceny ropy naftowej, do czego Białoruś zmuszona będzie na skutek ”manewru podatkowego” Rosji . Szkody te ocenia się na 0,3 procent białoruskiego PKB rocznie. Pamiętamy, że to właśnie rosyjski ”manewr” stał się pierwotną przyczyną rozpoczęcia całej rozmowy na temat integracji. Jednakże proponowanie tak szokowej terapii dla rozwiązanie problemu jest jak leczenie migreny gilotyną.
Trzeba by było w ogóle sobie wyjaśnić, czy ujednolicona ustawa podatkowa może funkcjonować bez wspólnego urzędu skarbowego i jednego budżetu, a o nich w dokumentach nie ma mowy. Skoro tak, to systemy podatkowe dwóch krajów nie zostaną połączone w jeden i nie zostaną zintegrowane. Nadal istniałyby osobno, jedynie miałyby funkcjonować w oparciu o identyczne ramy prawne.
Energia i cła
Jeszcze mniej klarowności odnajdziemy w sformułowaniach dotyczących energii i ceł. Stworzenie jednego regulatora w branży paliwowo-energetycznej jest jedynym tak jednoznacznie sformułowanym zamierzeniem utworzenia wspólnego organu, jakie znajdujemy w dokumentach.
W przeszłości Mińsk i Moskwa podejmowały już bezskuteczne próby utworzenia wspólnego banku emisyjnego. Tak wówczas, jak i dziś próby ustanowienia ponadnarodowej instytucji w najbardziej newralgicznym obszarze struktur państwowych obu krajów rozbijają się o zasadniczą kwestię, komu przypadnie rola wiodąca.
Zasady parytetu przy podejmowaniu decyzji jest nie do przyjęcia dla Moskwy i rosyjskich gigantów paliwowych, ponieważ oznaczałaby ona równą wagę głosu Mińska, czyli prawo Białorusi do weta w zakresie decyzji, które dotychczas Rosja mogła autonomicznie podejmować co do gazu, ropy, produktów naftowych i energii elektrycznej.
Dalej powstaje pytanie czy i jak obecna pozycja Mińska się zmieni, jeśli ustanowiony zostanie ponadpaństwowy „regulator”. Jeśli organ ten miałby podejmować decyzje z woli Rosji jako silniejszego partnera, to właściwie mamy do czynienia z sytuacją taką jak istnieje obecnie. Po co więc Mińsk miałby się godzić na nową instytucję bez możliwości wpływania na jej decyzje?
Wydaje się, że wszystko, co dałoby się osiągnąć w obecnej sytuacji, to jakiegoś rodzaju rada koordynacyjna ministerstw energii, która wypracowywałaby ogólne zasady współpracy dla kompleksu paliwowo-energetycznego. Tylko znowu nie jest jasne, w jaki sposób miałoby się to różnić od bieżących, roboczych negocjacji między oboma państwami, jakie się praktykuje dzisiaj.
Gdyby udało się stworzyć wspólny rynek ropy i gazu oznaczałoby to zwycięstwo Mińska, któremu zależy przede wszystkim, aby tak jak dotychczas sprytnie ciągnąć zyski z rosyjskich krajowych cen surowców energetycznych. Tu wątpić należy, czy Rosja jest gotowa na tak poważne ustępstwo, biorąc pod uwagę, że to na jej wniosek zjednoczenie rynków wewnątrz Euroazjatyckiej Unii Gospodarczej zostało przełożone na lata 2024–2025.
W przypadku unifikacji ceł sytuacja jest nieco jaśniejsza. Oba kraje są już w swojego rodzaju unii celnej i posługują się wspólnym kodeksem celnym oraz jednolitymi taryfami. Co pozostawałoby więc do nadrobienia? Według Kommersanta, wspólna polityka celna ma doprowadzić do „wspólnych rewizji celnych, wspólnego systemu informacyjnego i mniej lub bardziej wspólnej kadry służb celnych”.
Wymiana informacji między organami celnymi obu krajów już trwa. Jednakże pojawienie się rosyjskich celników na zachodniej lub południowej granicy Białorusi może być postrzegane przez Polskę, Ukrainę, Łotwę i Litwę jako akt agresji. Obraz Białorusi jako oazy neutralności i dążenia do pokoju, jaki Łukaszenko próbuje malować od pięciu na forum międzynarodowym, ucierpiałby bardzo z chwilą pojawienia się na białoruskich granicach rosyjskich funkcjonariuszy.
Sprawa wspólnego personelu celnego, tak jak w przypadku idei wspólnego regulatora energetycznego, pociąga za sobą ten sam nie do pokonania problem podziału władzy.
Poza wszystkim połączenie Białorusi z Rosją oznaczałoby dla Mińska, że będzie musiał realizować rosyjskie antyzachodnimi kontr-sankcje. Wywołać to może niezadowolenie białoruskiego społeczeństwa i przekreślić trwające od kilku lat ocieplenie między Mińskiem a Unią Europejską oraz jego dalsze perspektywy. Pociągałoby to za sobą ryzyko, że w nadchodzących latach nie napłyną setki milionów dolarów europejskiej pomocy i inwestycji europejskich banków, które zaczęły już spływać do kraju. Jest to kolejna cena, której Mińsk nie będzie chciał zapłacić.
Wyrażone tu wątpliwości co do pojawienia się zarówno wspólnych funkcjonariuszy celnych, jak i organu regulacyjnego w sektorze energetycznym, potwierdzają słowa rzecznika prasowego prezydenta Białorusi Natalii Eismont w odpowiedzi na publikację Kommersanta: „Czerwone flagi to suwerenność i niezależność każdego z naszych krajów… Nie powstają obecnie żadne wspólne organy – na to nasze kraje nie są gotowe”.
Reszta zamierzeń też mglista
Pozostałe obszary zamierzeń integracji są jeszcze bardziej mgliste. Mówi się na przykład ogólnikowo o harmonizacji rynków rolnictwa, handlu, transportu, komunikacji, ujednoliceniu polityki makroekonomicznej, przemysłowej, o przepisach antymonopolowych, unifikacji kontroli walutowej i ustawodawstwie gospodarczym, jednolitym systemie ochrony inwestycji, o jednolitych zasadach bankowości i nadzoru finansowego oraz o „specjalnych środkach ekonomicznych”, jak w rosyjskim języku urzędowym nazywa się sankcje ekonomiczne.
Wszystkie te figury retoryczne nie posuwają naprzód integracji, nie oznaczają nawet przyjęcia odpowiednich aktów prawnych. Odczytywać je należy jedynie jako deklaracje woli harmonizowania przepisów.
W historii integracji białorusko-rosyjskiej nie dotrzymywano już o wiele bardziej ważkich umów i terminów, takich jak choćby wprowadzenie wspólnej waluty do 2005 roku. Dlatego nadal trudno jest wierzyć w realność ogólnikowych sformułowań takich jak „harmonizacja” czy „opracowanie zasad ogólnych”.
Dalsze kroki
Oprócz problemów z treścią przygotowywanych dokumentów istnieje również niejasność co do perspektyw. Z punktu widzenia Mińska sam fakt negocjacji w sprawie integracji, jest już na tyle dużym ustępstwem, że Moskwa powinna zrekompensować Białorusi skutki manewru podatkowego i zapewnić Mińskowi korzystny wynik negocjacji cen gazu po 2020 roku.
Jeśli w trakcie rozmów w nadchodzących miesiącach Łukaszenko zauważy, że nie uzyska swoich celów negocjacyjnych, to problematycznym stanie się choćby podpisanie dokumentów w grudniu, nie wspominając o próbach ich realizacji w 2020 roku.
Dodatkowo haczyk polega na tym, że Moskwa rozumie również, jak trudno będzie Mińskowi zmusić się do realizacji ambitnych map drogowych, pamiętając jednocześnie, że wcześniejsze umowy integracyjne były wielokrotnie łamane. Byłoby naiwnością ze strony Rosji, gdyby dała Łukaszence to, o co zabiega jedynie w zamian za jego słowo honoru, że Białoruś będzie realizować same w sobie mało realne plany.
Najprawdopodobniej stanowisko Moskwy do grudnia będzie ewoluować i przyjmie pewną formę gotowości do ustępowania krok po kroku: damy wam pewne preferencje, jeśli stwierdzimy, że integracja przebiega zgodnie z planem. Z kolei jeśli Łukaszenko zdecyduje się podpisać dokumenty na podstawie tak wątpliwych gwarancji, to będziemy świadkami wielu lat biurokratycznego ping-ponga na temat tego, kto już co zrobił a co nie i czyja kolej na ustępstwa.
Obecnie po stronie białoruskiej nie można dostrzec ani desperacji, ani chęci szukania ustępstw Moskwy za wszelką cenę. Białoruski budżet na następny rok skonstruowano przy założeniu, że rekompensaty za rosyjski manewr podatkowy nie będzie. Starty, jakie to powoduje będą poważne, ale nie katastrofalne. Cios zadany Białorusi bardziej zirytuje Łukaszenkę i uczyni go mniej ustępliwym zamiast bardziej elastycznym.
Z roku na rok białoruska gospodarka będzie dostosowywać się do nowej rzeczywistości. Wdrażanie map drogowych będzie dla Mińska w niektórych obszarach bardzo bolesne, a w innych wręcz nie do zniesienia. Tak jak w ubiegłych 20 latach obserwator stosunków między Białorusią a Rosją będzie musiał wykazać bardzo dużo dobrej woli, aby wierzyć w to, co zapisano na papierze. Obecne negocjacje nie są wyjątkiem.
Artem Szrajbman
