OSW: Nordycy wobec Nord Stream 2 – między sceptycyzmem a neutralnością

KOMENTARZ

Justyna Gotkowska, Piotr Szymański

Ośrodek Studiów Wschodnich

W ostatnich miesiącach nastąpiło ożywienie dyskusji o projekcie Nord Stream 2 w Szwecji, Finlandii i Danii, przez których wyłączne strefy ekonomiczne i/lub morze terytorialne ma przebiegać planowany gazociąg. Wojna rosyjsko-ukraińska i pogarszająca się sytuacja bezpieczeństwa w regionie Morza Bałtyckiego spowodowały, że w państwach tych rośnie dystans do rosyjskich projektów gospodarczych. Rządy w Sztokholmie, Helsinkach i Kopenhadze znalazły się w trudnej sytuacji w związku z koniecznością zajęcia stanowiska wobec projektu. Z jednej strony nie chcą wykorzystywać prawa krajowego i prawa morza do blokowania Nord Stream 2, który cieszy się poparciem Niemiec. Z drugiej strony znajdują się pod rosnącą presją Stanów Zjednoczonych, państw Europy Środkowej i Wschodniej oraz opozycji we własnych państwach – postulujących jego zatrzymanie.

Szwecja, Finlandia i Dania najprawdopodobniej nie będą spowalniać procedur administracyjnych lub blokować wydawania krajowych zgód na budowę gazociągu. Państwa te oczekują jednak, że Komisja Europejska przedstawi ocenę zgodności budowy gazociągu Nord Stream 2 z trzecim pakietem energetycznym. Ponadto, w szczególności Sztokholm i Kopenhaga postulują wypracowanie wspólnego stanowiska politycznego UE, opartego na ocenie zgodności projektu z celami unijnej polityki energetycznej, klimatycznej oraz z interesami UE w polityce bezpieczeństwa.

Nordycy na trasie Nord Stream 2 – aspekty prawne

Według planów gazociąg Nord Stream 2 (NS2) miałby przebiegać równolegle do dwóch istniejących nitek gazociągu Nord Stream (NS1) przez wyłączne strefy ekonomiczne (WSE) Finlandii (375 km), Szwecji (500 km) oraz WSE i morze terytorialne Danii (łącznie 140 km, zob. Mapa). W przypadku pierwszych dwóch nitek gazociągu NS1 spółka Nord Stream z powodzeniem ubiegała się o wydanie zgody na wytyczenie trasy gazociągu przez wszystkie trzy państwa. Została ona udzielona w 2009 roku, a wszystkie procedury trwały wówczas ok. trzech lat[1]. W przypadku NS2 spółka Nord Stream 2 złożyła w Szwecji pierwszy wniosek o zgodę na wytyczenie trasy dla układania podmorskiego odcinka gazociągu w szwedzkiej WSE 16 września 2016 roku i zapowiedziała złożenie analogicznych wniosków w Finlandii i Danii na początku 2017 roku.

Na podstawie Konwencji o prawie morza Dania może nie wyrazić zgody na budowę gazociągu NS2 w swoim morzu terytorialnym na południowy wschód od wyspy Bornholm, gdzie dysponuje całkowitą swobodą w przyznawaniu zezwoleń na układanie rurociągów. Skomplikowałoby to realizację projektu poprzez konieczność przeniesienia trasy planowanego gazociągu do wyłącznej strefy ekonomicznej Danii bądź Szwecji. W duńskiej i szwedzkiej WSE na północ od Bornholmu przebiega bowiem intensywnie wykorzystywany szlak żeglugowy, co utrudniłoby układanie gazociągu. Z kolei na południe od wyspy polska i duńska WSE nie są rozgraniczone – budowa gazociągu w tym obszarze byłaby więc związana z prawnomiędzynarodowymi kontrowersjami i wydłużeniem całego procesu.

Finlandia i Szwecja na gruncie prawa morza praktycznie nie mają możliwości zablokowania budowy gazociągu NS2 w swoich wyłącznych strefach ekonomicznych, gdzie obowiązuje wolność układania rurociągów. Wytyczenie trasy dla układania takich rurociągów w WSE wymaga jednak zgody państwa nadbrzeżnego, która wydawana jest na podstawie oceny oddziaływania na środowisko – i oba państwa mogłyby wydłużać ten proces[2].

Sceptyczni Szwedzi: administracyjna zgoda, unijne weto?

Debata na temat projektu NS2 w Szwecji przyspieszyła pod koniec sierpnia 2016 roku ze względu na wizytę wiceprezydenta USA Joe Bidena w Sztokholmie, który przekonywał do zajęcia negatywnego stanowiska wobec projektu[3]. Wcześniej przedstawiciele lewicowego rządu premiera Stefana Löfvena (koalicja socjaldemokratów i zielonych) niechętnie i ostrożnie wypowiadali się na ten temat, a debata była kształtowana przez konserwatywną opozycję. Moderaci, partia centrum, chrześcijańscy demokraci i liberałowie[4] wykorzystywali ten temat do krytyki rządu i wzywali szwedzki MSZ do podjęcia zdecydowanych działań mających na celu zablokowanie projektu. Wizyta wiceprezydenta USA wpłynęła na zajęcie przez szwedzki rząd bardziej zdecydowanego stanowiska. Zmiana nastawienia widoczna była w wypowiedziach minister spraw zagranicznych Margot Wallström, w trakcie dyskusji w szwedzkim parlamencie 6 września br.[5] Sceptyczne stanowisko szwedzkiego rządu wzmacnia to, że zapotrzebowanie na gaz naturalny w Szwecji jest bardzo niskie (ok. 4% krajowej konsumpcji) i pokrywane jest w 20% ze źródeł krajowych, a w 80% z importu z Danii, a Szwecja nie ma żadnych powiązań biznesowych z Gazpromem.

Ze szwedzkich dyskusji można wnioskować, że rząd udzieli zezwolenia na wytyczenie trasy gazociągu NS2 w wyłącznej strefie ekonomicznej w zwyczajowym trybie administracyjnym i nie będzie wykorzystywać procedury środowiskowej do przeciągania wydania zezwolenia na budowę. Powodem jest waga, jaką Sztokholm przykłada do oparcia stosunków między państwami na prawie międzynarodowym – jego przestrzeganie leży w żywotnym interesie Szwecji, która jest relatywnie małym państwem o dużych powiązaniach regionalnych i globalnych, a do tego pozostaje poza sojuszami wojskowymi. Szwecja uznaje więc, że skoro domaga się przestrzegania obowiązującego prawa międzynarodowego przez Rosję, to sama powinna je stosować. Szwedzi są jednak sceptyczni wobec budowy gazociągu NS2, uznając go za projekt geopolityczny, zwiększający uzależnienie UE od gazu z Rosji, a tym samym od politycznych nacisków Kremla. Obawiają się też wykorzystywania gazociągu przez Rosję jako pretekstu do intensyfikacji działań wojskowych na Bałtyku dla ochrony infrastruktury gazowej. Nie widząc prawnych możliwości zablokowania budowy gazociągu w kraju, Szwedzi uznają za najlepsze rozwiązanie zatrzymanie projektu na poziomie UE. Chcą nie tylko oceny Komisji Europejskiej dotyczącej zgodności projektu z trzecim pakietem energetycznym, ale też politycznej dyskusji i podjęcia decyzji na poziomie Rady UE lub Rady Europejskiej, która kierowałaby się oceną zgodności projektu z celami unijnej polityki energetycznej, klimatycznej oraz z interesami UE w polityce bezpieczeństwa. Rząd deklaruje więc wolę współpracy z państwami regionu Morza Bałtyckiego w celu politycznego przeciwdziałania projektowi w UE. Jeśli jednak uzna prawdopodobieństwo zablokowania projektu za niewielkie, nie będzie się aktywnie angażował w blokowanie projektu.

Szwedzkie stanowisko i dyskusje na temat gazociągu NS2 przypominają te z 2009 roku. Również wówczas budowa gazociągu NS1 była przedmiotem kontrowersji politycznych – konserwatywny rząd był niechętny projektowi, a lewicowa opozycja wypowiadała się wówczas otwarcie przeciwko budowie gazociągu, wysuwając argumenty związane z ochroną środowiska i polityką bezpieczeństwa. Rząd nie chciał jednak wydłużać lub blokować procedur administracyjnych związanych z wydaniem zgody na NS1 w kraju. Nie chciał też uczestniczyć na poziomie politycznym w koalicjach dążących do zablokowania projektu, który popierały największe kraje UE. W drugiej połowie 2009 roku, na którą przypadło wydanie pozwolenia na budowę, Szwecja sprawowała również przewodnictwo w UE i zależało jej na dobrych stosunkach i uzyskaniu kompromisu w obszarze polityki klimatycznej z Rosją. W listopadzie 2009 roku wydano więc pozwolenie na budowę, po zaleceniu uzupełnienia dokumentacji środowiskowej w lutym 2008 roku. Ze względu na szwedzki sceptycyzm wobec planów budowy platformy serwisowej dla gazociągu w pobliżu Gotlandii, spółka Nord Stream sama wycofała się z tego pomysłu.

Więcej: Ośrodek Studiów Wschodnich