KOMENTARZ
Robert Rybski
konstytucjonalista, prawnik Fundacji ClientEarth Poland, skupiającej prawników zajmujących się ochroną środowiska
W zeszłym tygodniu zakończyły się konsultacje projektu ustawy o odnawialnych źródłach energii (wersja 4.0.). Kompleksowość zmian powoduje wręcz niezbędność udziału prawników przy każdej inwestycji OZE. Tymczasem konsultacjom nie zostały poddane rozporządzenia – nie wydanie ich na czas sparaliżuje ustawę o OZE.
Projekt ustawy przewiduje konieczność wydania znaczącej liczby rozporządzeń. W przypadku regulacji technicznych jest to jak najbardziej wskazana metoda technik legislacyjnych. Jednak do uregulowania w rozporządzeniu nie mogą zostać oddane sprawy wymagające regulacji ustawowej. Przykładem nieprawidłowego upoważnienia jest art. 44 ust. 8 projektu ustawy, zgodnie z którym minister gospodarki jest kompetentny do zmiany wysokości współczynnika korygującego dla świadectw pochodzenia z instalacji współspalających od dnia 1 stycznia 2021 r. Z treści przepisu nie wynika, czy zmiana oznaczać będzie zwiększenie czy też zmniejszenie współczynnika. Biorąc pod uwagę konstytucyjny standard rozporządzeń, taka dowolność nie może mieć miejsca.
Kolejny przykład nieprawidłowej legislacyjnie regulacji dotyczy wytwórców biogazu. Projekt ustawy uzależnia sytuację prawną wytwórcy od treści obwieszczenia, ponieważ tylko zakwalifikowanie gazu wyprodukowanego w zgodzie z obwieszczeniem umożliwia wytwórcy uzyskanie wsparcia czy też możliwość zatłoczenia gazu do sieci. Zupełnie nieprawidłowe jest sięgnięcie w art. 39 projektu do formy „obwieszczeń” ministra gospodarki, w których ma zostać ustalona lista produktów uznawanych za biomasę, z których może być wytwarzany biogaz. Obwieszczenia stanowią akty prawa wewnętrznego i nie mogą wywoływać skutków dla podmiotów innych niż podległe danemu organowi. Dlatego jedyną właściwą formą w omówionym zakresie mógłby być akt prawa powszechnie obowiązującego, tj. obligatoryjnie wydawane rozporządzenie.
Znacząca ilość rozporządzeń do projektu ustawy OZE ma ten skutek, że do momentu ich wydania wiele regulacji ustawowych nie będzie funkcjonować. Zbyt duża ilość spraw oddanych do uregulowania w rozporządzeniu lub zależnych od istnienia rozporządzenia powoduje, iż brak przepisów wykonawczych może zablokować nawet najlepsze rozwiązania ustawowe. Tak było w przypadku tzw. „poprawki prosumenckiej”, wobec której nie zostało wydane na czas rozporządzenie regulujące sposób postępowania operatorów sieci dystrybucyjnych w stosunku do tej nowej grupy podmiotów. Niestety podobnego scenariusza zdarzeń w przypadku projektu ustawy o OZE nie można wykluczać. Tymczasem efektem braku rozporządzeń będzie po prostu brak implementacji dyrektywy OZE.
Aby uniknąć pułapki martwych przepisów ustawowych należało równolegle z tak ważnym projektem opublikować również projekty rozporządzeń. W ten sposób byłoby pewne, iż nowe regulacje ustawowe faktycznie wejdą w życie. Z perspektywy standardów demokratycznego państwa prawnego najbardziej właściwym rozwiązaniem byłoby równoległe poddanie projektu rozporządzeń wraz z samą ustawą procedurze konsultacji społecznych (tak jak to miało miejsce w przypadku projektowania nowych ram prawnych dla poszukiwania i wydobywania gazu łupkowego, gdy wraz z projektem ustawy opublikowano rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Jednocześnie wszystkie podmioty uczestniczące w konsultacjach społecznych po przedstawieniu swoich uwag, powinny otrzymać merytoryczną odpowiedź od ministerstwa przygotowującego projekt z informacją w zakresie w jakim ministerstwo się zgadza z uwagami, a w jakim nie.
Brak rozporządzeń do ustawy, która ma dokończyć wdrażanie dyrektywy OZE, oznacza dalsze pozostawanie przez Polskę w stanie braku implementacji. Konieczne jest, aby również na płaszczyźnie praktycznego stosowania prawa, która podlega ocenie w ramach badania stopnia implementacji, wdrożone przepisy ustawowe mogły funkcjonować, a prowadzi do tego m.in. wydanie rozporządzeń. Dopiero wtedy będziemy mieli do czynienia z prawidłową implementacją dyrektywy OZE.
