Zaręba: Spory sądowe o ochronę klimatu mogą coraz więcej kosztować
W ostatniej dekadzie coraz więcej sądów krajowych i instytucji międzynarodowych zaczyna traktować zachowawcze lub niekorzystne dla klimatu działania państw jak naruszenia zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego i praw człowieka. W ślad za nimi część państw dotkniętych zmianami klimatu angażuje organy międzynarodowe, by wywrzeć większą presję na państwach globalnej Północy. Przychylność trybunałów wobec takich skarg może w dłuższej perspektywie wymusić konieczność zwiększenia ambicji klimatycznych lub nawet wypłaty odszkodowań, m.in. przez Polskę – pisze Szymon Zaręba z Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych (PISM).
Ochrona klimatu i działania prawne
Od kilku lat znacząco rośnie liczba postępowań przed sądami krajowymi oraz trybunałami i zbliżonymi do nich instytucjami międzynarodowymi, w których jednostki, fundacje i stowarzyszenia skarżą działania państw związane z ochroną klimatu. Publicznie dostępne bazy tych postępowań pozwalają szacować (choć trudno ocenić ich kompletność), że od 1990 roku ok. 2/3 takich spraw wniesiono po 2015 roku, gdy zawarto Porozumienie paryskie (PP). Zjawisko nie jest ograniczone regionalnie i objęło dotychczas ok. 45 państw – europejskie (głównie z UE, w tym Polskę), rozwinięte spoza Europy (głównie Australię, Japonię, Kanadę, Koreę Płd., USA), latynoamerykańskie (m.in. Argentynę, Brazylię, Kolumbię) czy z Azji i Afryki (m.in. Indie, Nepal, Pakistan, RPA, Tajlandię, Ugandę). Część skarg dotyczy kierunków prowadzonej polityki. Przykładowo w sprawie Urgenda z 2019 roku holenderski Sąd Najwyższy nakazał rządowi podwyższenie do końca 2020 roku celu redukcji emisji z 20 do 25 procent w stosunku do 1990 roku lub wypłatę odszkodowań skarżącej fundacji Urgenda i 900 obywatelom Holandii. Z kolei w sprawie Neubauer z kwietnia 2021 roku niemiecki Trybunał Konstytucyjny, uwzględniając skargę dziewięciorga obywateli Niemiec, zażądał, by rząd w ciągu półtora roku przyjął cele redukcji emisji po 2030 roku. Inne skargi odnoszą się do konkretnych decyzji władz. Przykładowo w wyroku w sprawie Dejusticia przeciw Kolumbii z 2018 roku kolumbijski Sąd Najwyższy zażądał pilnego wdrożenia środków służących powstrzymaniu wylesiania krajowej części Amazonii (podobne sprawy toczą się w Brazylii i Peru). Natomiast w wyrokach Earthlife Africa z 2020 roku i Sustaining The Wild Coast z 2022 roku. Wysoki Sąd RPA unieważnił pozwolenia na budowę elektrowni węglowej i poszukiwanie złóż ropy i gazu. Podejście rządów do wykonania wyroków było różnorodne.
Wymiar międzynarodowy
Ewolucji ulega też stanowisko instytucji międzynarodowych. W opinii doradczej z 2017 roku Międzyamerykański Trybunał Praw Człowieka (MTPCz) stwierdził, że państwa mają obowiązek przeciwdziałania transgranicznym szkodom dla środowiska (w tym dla klimatu). Jego niedopełnienie narusza ich zobowiązania z zakresu praw człowieka, m.in. do życia czy zdrowia, także wobec osób niezamieszkałych w danym państwie. Podobne stanowisko zajęła Rada Praw Człowieka ONZ (RPCz), a w 2021 roku Komitet Praw Dziecka ONZ w sprawie Sacchi przeciw Argentynie, Brazylii, Francji, Niemcom i Turcji (choć odmówił rozpatrzenia skargi z przyczyn formalnych). Pierwszym międzynarodowym rozstrzygnięciem korzystnym dla skarżących była opinia Komitetu Praw Człowieka ONZ w sprawie Torres Strait Islanders z września 2022 roku. Komitet uznał brak wdrożenia przez Australię odpowiednich środków w zakresie adaptacji do zmian klimatu za naruszenie praw jej obywateli wynikających z Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych (jego stroną jest też m.in. Polska). Komitet wezwał też Australię do wdrożenia właściwych działań (nie precyzując, jakich) i wypłaty odszkodowań. Od 2020 roku toczą się też dwie ważne sprawy przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka (ETPCz) – Verein Klimaseniorinnen przeciwko Szwajcarii i Agostinho przeciw 33 państwom europejskim, w tym Polsce. Skarżący twierdzą, że mało skuteczna walka ze zmianą klimatu zagraża ich prawu do życia i prawu do prywatności, które obejmują dobre samopoczucie fizyczne i psychiczne.
Ten trend zachęca państwa mocniej dotknięte zmianami klimatu do wykorzystania środków sądowych w celu wywierania nacisku na państwa rozwinięte, by zwiększyły ambicje w zakresie ochrony klimatu. We wrześniu 2022 roku Vanuatu wyszło na forum ONZ z inicjatywą zwrócenia się przez Zgromadzenie Ogólne (ZO) ONZ do Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości (MTS) o opinię doradczą. Miałaby ona określić zakres zobowiązań państw, które historycznie odpowiadają za największy procent emisji, wobec krajów najbardziej dotkniętych zmianami klimatu. Inicjatywę poparło dotychczas 18 państw z różnych regionów (m.in. Angola, Bangladesz, Maroko, Niemcy, Nowa Zelandia), które promują ten projekt i mają wnieść go pod głosowanie do ZO. W grudniu 2022 roku Antigua i Barbuda oraz Tuvalu wystąpiły z kolei do Międzynarodowego Trybunału Prawa Morza (MTPM) o wydanie opinii doradczej precyzującej obowiązki państw w zakresie ochrony klimatu, jakie wynikają z dotyczących ochrony środowiska morskiego przepisów Konwencji o prawie morza. Do postępowania dołączyły trzy inne małe państwa wyspiarskie – Palau, Vanuatu i Saint Lucia.
Wyzwania z perspektywy państw
Z punktu widzenia takich państw, jak Polska, kluczowy będzie sposób rozstrzygnięcia kilku kwestii przez trybunały międzynarodowe – przede wszystkim zakresu odpowiedzialności państw za ochronę klimatu. Maksymalnym poziomem wydają się ich zobowiązania wynikające z PP i zgłoszone na jego podstawie cele krajowe (NDC). Powstaje jednak pytanie o interpretację przez trybunał międzynarodowy niedookreślonych zwrotów zawartych w PP, takich jak „różne uwarunkowania krajowe” czy „zasada sprawiedliwości”, a także czasem mocno ogólnikowych NDC.
Kolejnym problemem jest, czy państwa powinny w ogóle odpowiadać przed osobami fizycznymi w związku z własnymi działaniami dotyczącymi klimatu, a jeśli tak, to czy tylko przed własnymi obywatelami, czy także tymi z państw trzecich (pozaterytorialnie). MTPCz, RPCz i Komitet Praw Dziecka uważają, że powinny, a gdy skutki danej polityki czy decyzji są globalne (a za takie można uważać wpływ na klimat), państwo odpowiada także wobec osób niebędących jego obywatelami. Upowszechnienie się tej interpretacji tworzyłoby jednak ryzyko zarzucania sądów tysiącami skarg, a ewentualne wypłacanie odszkodowań indywidualnych drastycznie uszczuplałoby środki przeznaczone przez państwa na zieloną transformację. Należy też odnotować, że np. skargę kilku rodzin dotyczącą podniesienia unijnych celów redukcji emisji do 50–60 procent do 2030 roku (bez wniosku o odszkodowanie) odrzucił w 2021 roku w sprawie Carvalho Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE), podnosząc brak bezpośredniego interesu skarżących.
Istotną kwestią jest także rozkład odpowiedzialności między państwami. Część ekspertów wskazuje na brak jasnych reguł w prawie międzynarodowym w przypadku szkód wyrządzonych równocześnie przez wiele państw, postulując dochodzenie całości odszkodowań od jednego państwa. Inni twierdzą, że wysokość rekompensaty powinna być szacowana na podstawie udziału państwa w historycznych albo obecnych emisjach gazów cieplarnianych. Interesy państw są w tej kwestii mocno rozbieżne, np. z polskiej perspektywy bazowanie na emisjach historycznych wymagałoby uwzględnienia, że choć rewolucja przemysłowa na ziemiach polskich rozpoczęła się w okresie zaborów, Polska jako państwo nie była jej beneficjentem.
Pozostaje też do rozstrzygnięcia, jakie środki powinny podjąć państwa w razie stwierdzenia naruszeń (odszkodowania, zmiany legislacyjne czy konkretne decyzje), i jak zapewnić spójność nakazów poszczególnych sądów i trybunałów wobec danego państwa. Sprzeczność orzeczeń międzynarodowych mogłaby zrodzić nawet konieczność kompleksowego uregulowania tego problemu w wielostronnej umowie międzynarodowej.
Wnioski i perspektywy
Rosnąca liczba orzeczeń przychylających się do argumentów skarżących jest podstawą coraz dalej idących kroków prawnych, inicjowanych także przez państwa. Rozstrzygnięcia trybunałów międzynarodowych w toczących się i już zapowiedzianych sprawach przesądzą na lata o zakresie zobowiązań i skali odpowiedzialności państw za ochronę klimatu. Bardzo wiele zależy zwłaszcza od stanowisk ETPCz i MTPM, a także MTS, jeśli otrzyma wniosek o opinię doradczą. Dlatego jest wskazane, by Polska przeanalizowała możliwości przedstawienia stanowiska w tych postępowaniach i wskazania drogi sądowej jako niewłaściwego sposobu rozwiązania kwestii podziału ciężarów w zakresie ochrony klimatu.
W razie potwierdzenia przez trybunały słuszności takiej drogi konieczne będzie przygotowanie się na skargi odszkodowawcze i na orzeczenia nakazujące bardziej aktywne działania w zakresie ochrony klimatu. Ewentualna próba uniemożliwienia wnoszenia skarg przed sądami krajowymi nie będzie przy tym skuteczna. Mogłaby stać się przedmiotem skarg – na naruszenia prawa do sądu – do Trybunału Konstytucyjnego, a potencjalnie, w związku z brakiem efektywnego środka odwoławczego, także do TSUE i ETPCz.
Źródło: Polski Instytut Spraw Międzynarodowych
Sąd daje Nord Stream 2 jeszcze pół roku na uniknięcie bankructwa
