O postępach reform sektora gazowego na Ukrainie pisze Paweł Dąbrowski, starszy konsultant PwC Polska, partnera BiznesAlert.pl.
Od czerwca 2017 roku, w ramach liberalizacji rynku gazu na Ukrainie, firma doradcza PwC pracuje z Grupą Naftogaz nad przygotowaniem jej spółki PJSC Ukrtransgaz do przeprowadzenia unbundlingu, czyli wydzielenia niezależnego Operatora Systemu Przesyłowego zgodnie z wymogami Trzeciego Pakietu Energetycznego UE. Operator będzie w przyszłości zarządzał największym w Europie systemem gazociągów, w tym tranzytem rosyjskiego gazu ziemnego do Unii Europejskiej. Strona ukraińska liczy na możliwość współpracy z zachodnim partnerem, który zaangażuje się w zarządzanie systemem przesyłowym i budowanie opartej o mechanizmy rynkowe współpracy z klientami ukraińskimi, europejskimi oraz rosyjskim Gazpromem.
Strategiczne znaczenie unbundlingu dla Ukrainy
Według szacunków Rządu Ukraińskiego, przychody z tytułu tranzytu rosyjskiego gazu do Unii Europejskiej przez terytorium Ukrainy sięgają kilku procent rocznego budżetu państwa. Szacunki te pokazują, jak istotne znaczenie dla stabilności gospodarki Ukrainy ma utrzymanie statusu państwa tranzytowego. W wyniku wzrostu napięć między Ukrainą i Rosją, od kilku lat rosyjski Gazprom konsekwentnie redukuje wolumen transportowanego przez kierunek ukraiński gazu ziemnego i podejmuje działania ukierunkowane na stworzenie alternatywnych korytarzy tranzytowych, np. w postaci Nord Stream 2, czy Turkish Stream. Obecna umowa tranzytowa między Naftogazem a Gazpromem wygaśnie 1 stycznia 2020 roku, co w przypadku braku podjęcia przez Ukrainę niezbędnych działań, może stworzyć ryzyko pozbawienia państwa nie tylko ważnego źródła przychodu, ale również nieopłacalności eksploatacji największej w Europie sieci gazociągów.
W odpowiedzi na zidentyfikowane zagrożenia oraz w celu wypełnienia zobowiązań Ukrainy w ramach Wspólnoty Energetycznej, Rada Ministrów Ukrainy uchwaliła 1 lipca 2016 roku rezolucję nr 496, zatwierdzającą plan restrukturyzacji największego przedsiębiorstwa energetycznego w kraju – Grupy Naftogaz, z zamiarem wydzielenia z jej struktur Operatora Systemu Przesyłowego gazu (dalej OSP). Istnienie niezależnego OSP motywowane jest w dużej mierze chęcią zwiększenia transparentności i efektywności w obszarze tranzytu rosyjskiego gazu ziemnego, co stanowi również odpowiedź na oskarżenia Gazpromu dotyczące nielegalnego pobierania przez Ukrainę surowca transportowanego do Unii Europejskiej.
W celu sfinalizowania prac nad konceptem funkcjonowania przyszłego OSP, Naftogaz znajdujący się w sporze arbitrażowym z Gazpromem, oczekiwał na werdykt Trybunału Arbitrażowego w Sztokholmie, dotyczący kontraktu zawartego w 2009 roku między stronami na tranzyt gazu ziemnego przez terytorium Ukrainy. Według zapisów kontraktu, którego stronami są Naftogaz oraz Gazprom, technicznym jego wykonawcą jest Ukrtransgaz, skupiający zarówno aktywa przesyłowe jak i funkcje operatora sieci przesyłowej. Możliwość przeniesienia kontraktu tranzytowego na stronę trzecią, w tym wypadku OSP niezależnego od Grupy Naftogaz oraz Rządu Ukrainy będącego jej właścicielem, jest istotna z punktu widzenia zakresu działalności nowego OSP. Orzeczenie w powyższej sprawie zostało wydane 28 lutego bieżącego roku. Trybunał uznał, że pytanie Naftogazu w zakresie przeniesienia umowy tranzytowej wykracza poza jego kompetencje i powinno stanowić przedmiot rozważań ukraińskich władz.
W ramach przeprowadzania procesu unbundlingu Ukraina liczy również na pozyskanie zagranicznego partnera do współpracy w zarządzaniu systemem przesyłowym. Partner zainteresowany taką współpracą mógłby stać się mniejszościowym udziałowcem tworzonego OSP lub współpracować w oparciu o kontrakt menedżerski, co przełoży się na wzrost wiarygodności i transparentności (kluczowe z punktu widzenia klientów europejskich), a w konsekwencji utrzymania tranzytu rosyjskiego gazu ziemnego przez terytorium Ukrainy. Należy w tym miejscu dodać, że dla potencjalnych partnerów atrakcyjna jest przede wszystkim część zarządzania systemem przesyłowym, która dotyczy tranzytu rosyjskiego gazu ziemnego. Z tego powodu kwestia przeniesienia kontraktu tranzytowego, o której wspomniano powyżej, stanowi kluczowy element rozważań nad modelem realizacji Unbundlingu na Ukrainie. Ponadto, tworzenie ukraińskiego OSP może wymagać fizycznego rozdzielenia systemu przesyłowego.
Model unbundlingu zaproponowany przez PwC
Firma doradcza PwC, która uczestniczyła w procesach unbundlingu w Polsce, Grecji oraz Niemczech wygrała w czerwcu 2016 roku przetarg na zarządzanie procesem wydzielenia OSP realizowanego przez Grupę Naftogaz. Do obowiązków PwC należało m.in. przygotowanie modelu operacyjnego OSP oraz szczegółowego, wariantowego planu unbundlingu, uwzględniającego transfer aktywów, systemów i platform informatycznych, licencji i certyfikatów, umów, personelu, jak również świadczenie bieżącego wsparcia i doradztwa w realizacji tego planu. Ostatecznym celem prac było zapewnienie sprawnego i terminowego przygotowania Grupy Naftogaz do wydzielenia aktywów przesyłowych, skupionych w spółce zarządzającej obecnie przesyłem gazu – Ukrtransgaz.
Po przeanalizowaniu doświadczeń firm z Unii Europejskiej oraz możliwych modeli wydzielenia OSP na Ukrainie, zaproponowano i uzgodniono elastyczny, etapowy model unbundlingu, uwzględniający różne scenariusze wyniku arbitrażu dotyczącego umowy tranzytowej między Naftogazem i Gazpromem. Decyzja Trybunału Arbitrażowego ma kluczowe znaczenie w tym sensie, że będzie rozstrzygała o możliwości przeniesienia na wydzielonego OSP umowy tranzytowej z Gazpromem, obsługiwanej obecnie przez Naftogaz.
Zgodnie z rozporządzeniem nr 496 Rządu Ukrainy z lipca 2016 przyjęty model unbundlingu zakładał, że głównym obszarem działalności OSP będzie wyłącznie transport gazu, a funkcje magazynowania gazu ziemnego i usług pozostające w Ukrtransgaz będą przedmiotem dalszej transformacji. Jest to model preferowany z punktu widzenia partnera zagranicznego, ponieważ umożliwia on koncentrację na najbardziej rentownej działalności podstawowej (jest to najpopularniejszy model organizacji rynku europejskiego – wg analizy PwC, 73% unijnych OSP jest zaangażowanych wyłącznie w przesył gazu) i nie nakłada na partnera konieczności zarządzania magazynami gazu, które w całej Europie są działalnością znacznie mniej rentowną.
Realizacja pierwszego kroku w kierunku unbundlingu
Pierwszy krok, polegający na stworzeniu w strukturze Ukrtransgaz OSP w formie oddziału został niedawno zakończony. Funkcjonalnie wydzielony oddział OSP z ok. 300 pracownikami został utworzony w strukturach Ukrtransgaz i działa od 1 grudnia 2017 roku. Krok ten obejmował przeniesienie wszystkich aktywów związanych z transportem gazu, umów i głównych funkcji zarządzania systemem przesyłowym (dyspozycja, zarządzanie pojemnością, zarządzanie umowami, inwestycje i planowanie rozwoju sieci, planowanie konserwacji i napraw itp.) do oddziału OSP, dzięki czemu jest on wyposażony w niezbędne funkcje do zarządzania wszystkimi aspektami systemu transportu gazu. Nowy oddział jest teraz centrum decyzyjnym i zarządza systemem przesyłu gazu, podczas gdy struktury regionalne oraz oddziały serwisowe Ukrtransgaz pozostają wewnętrznym wykonawcą zadań, polegających na fizycznej eksploatacji systemu przesyłowego.
Wykonanie pierwszego kroku w kierunku prawnego wydzielenia OSP było możliwe dzięki wielomiesięcznej, ścisłej współpracy PwC z Radami Nadzorczymi i Zarządami Naftogazu, i Ukrtransgazu, jak również interdyscyplinarnymi grupami roboczymi obu przedsiębiorstw. Formowanie oddziału OSP było poprzedzone analizą wszystkich obszarów działalności przyszłego Operatora. Wykonano m.in. opracowanie struktury organizacyjnej, mapowanie i analizę istniejących procesów biznesowych. Zaprojektowano nowe procesy oraz wewnętrzne regulacje korporacyjne dla zapewnienia ciągłości funkcjonowania przesyłu gazu ziemnego zarządzanego od teraz przez OSP w formie oddziału. Ponadto, poddano analizie ponad 130,000 aktywów Ukrtransgaz, z czego do transferu wybrano te, które stanowią bazową infrastrukturę gazową. Analogicznie postąpiono w przypadku ponad 20,000 kontraktów, umów, licencji i pozwoleń. Szczegółowej analizy i wypracowania modelu transferu wymagało również ponad 50 różnych systemów informatycznych, liczne aktywa informatyczne i telekomunikacyjne. Przygotowano również model separacji funkcji finansowo-księgowych, zapewniając operatorowi samodzielne i niezależne zarządzanie przepływami finansowymi w obszarze transportu gazu ziemnego.
W kolejnym etapie prac Grupa Naftogaz musi opracować docelowy model podziału Ukrtransgaz, w tym koncepcję wymaganego prawnego wydzielenia Operatora Sieci Przesyłowej (obecnie funkcje zarządzania systemem przesyłowym są skupione w utworzonym przy współpracy z PwC oddziale Ukrtransgazu, pozostając w ramach zintegrowanego pionowo przedsiębiorstwa). W pierwszej kolejności koncepcja wydzielenia musi spełniać wymagania III Pakietu Energetycznego, aby nowy OSP był w stanie uzyskać certyfikację w oparciu o pozytywną decyzję Wspólnoty Energetycznej. Po drugie, musi ona uwzględniać kształt umowy tranzytowej z Gazpromem i proponować rozwiązanie, które nie narazi Grupy na roszczenia ze stronu Gazpromu, a jednocześnie zapewni przychody z tytułu tranzytu umownych wolumenów surowca w latach 2018-2019, zgodnie z wynikiem arbitrażu.
Znaczenie kontynuacji reform
Dochody do budżetu Ukrainy z tranzytu rosyjskiego gazu ziemnego do Unii Europejskiej są porównywalne do wydatków, jakie państwo ukraińskie przeznacza na opiekę zdrowotną, sport, czy edukację. Wygaśnięcie umowy tranzytowej z końcem roku 2019 roku i zakończenie transportowania rosyjskiego gazu może oznaczać dla ukraińskiej gospodarki poważne problemy. Liberalizacja rynku gazu ma zatem dla Ukrainy fundamentalne znaczenie w kontekście utrzymania statusu państwa tranzytowego, a w konsekwencji również do zapewnienia istotnych wpływów do budżetu. Głównym elementem reformy jest stworzenie niezależnego i wiarygodnego Operatora Systemu Przesyłowego oraz pozyskanie zachodniego partnera, który zaangażuje się w zarządzanie ukraińskim systemem przesyłowym. Zaangażowanie się zagranicznego partnera jest ważne z punktu widzenia zapewnienia transparentności i wiarygodności tworzonego OSP, co może przełożyć się w przyszłości na przedłużenie umowy tranzytowej z Gazpromem po roku 2019 i budowanie współpracy na warunkach rynkowych.
W przypadku niepowodzenia tego procesu Ukraina może stracić szansę na integrację w ramach Wspólnoty Energetycznej a jej pozycja negocjacyjna do rozmów z Gazpromem w sprawie przedłużenia umowy tranzytowej ulegnie pogorszeniu, zmniejszając szanse na utrzymanie miliardów dolarów, które obecnie zasilają ukraiński budżet. Pominięcie przez Gazprom dostaw gazu ziemnego do Europy przez kierunek ukraiński grozi ponadto pozostawieniem Ukrainy z olbrzymim i niewykorzystanym systemem gazociągów, którego eksploatacja będzie sporym wyzwaniem zarówno od strony finansowej jak i technicznej. Należy również mieć na uwadze, że dywersyfikacja kierunków tranzytowych przez Gazprom, a w efekcie możliwość dalszej redukcji wolumenu transportowanego gazu przez terytorium Ukrainy, zwiększając szanse rosyjskiego przedsiębiorstwa na wywieranie wpływu na kształtowanie się cen gazu ziemnego w europejskich hubach.
