ANALIZA
Jerzy Dudek
16 lutego Komisja Europejska przedstawiła zestaw propozycji kluczowych dla realizacji Unii energetycznej w wymiarze dotyczącym bezpieczeństwa energetycznego. Tym samym, po letnim pakiecie skoncentrowanym na dekarbonizacji i efektywności energetycznej, przyszedł czas na propozycje, których wielkim orędownikiem od dawna jest Polska oraz, szerzej, region Europy Środkowo-Wschodniej.
Komisja opublikowała dwie propozycje legislacyjne: nowelizację rozporządzenia 994/2010, dotyczącego bezpieczeństwa dostaw gazu ziemnego (tzw. rozporządzenie SoS) oraz nowelizację decyzji 994/2012, poświęconą umowom międzyrządowym w dziedzinie energii między państwami członkowskimi a państwami trzecimi (tzw. decyzja IGA). Warto dodać, że jednocześnie Komisja przygotowała dwie strategie – pierwsza dotyczy skroplonego gazu ziemnego (LNG) i magazynowania gazu, a druga efektywności energetycznej systemów ogrzewania i chłodzenia, wykorzystywanych w budynkach oraz w przemyśle.
Nowe rozporządzenie SoS ma za zadanie usprawnić działanie instrumentów zapobiegających ewentualnym problemom w dostawach gazu. Przeprowadzone na poziomie wspólnotowym w 2014 roku testy wykazały bowiem szereg słabości w tym zakresie. Spośród nich warto wymienić: po pierwsze, niewystarczające uwzględnianie w planach krajowych bezpieczeństwa energetycznego sąsiadujących krajów; po drugie, niewłaściwe szacowanie ryzyk spowodowane brakiem odpowiednich informacji zawartych w komercyjnych kontraktach; po trzecie, kwestie techniczne wynikające z braku rewersów lub niedostatecznego chronienia infrastruktury przed przejęciami własnościowymi lub cyberatakami; po czwarte wreszcie, zbyt wąski zakres stosowania dotychczasowego rozporządzenia.
W rezultacie Komisja proponuje, aby: (1) planowanie na wypadek sytuacji kryzysowej odbywało się na poziomie regionalnym, a nie jedynie krajowym (Polska tworzyłaby region razem z Niemcami, Czechami i Słowacją) (2) wprowadzić zasadę solidarności, zgodnie z którą wrażliwi odbiorcy (gospodarstwa domowe oraz podstawowe funkcje publiczne) w państwie dotkniętym kryzysem energetycznym muszą otrzymać wsparcie na zasadzie pierwszeństwa ze strony państw sąsiadujących, czyli w praktyce przed ich własnymi nie-wrażliwymi odbiorcami; (3) gazowe kontrakty komercyjne podlegały kontroli ex post; (4) zwiększyć obowiązki spoczywające na państwach członkowskich w zakresie infrastruktury gazowej oraz (5) poszerzyć stosowanie rozporządzenia o kraje Wspólnoty Energetycznej (kraje bałkańskie, Mołdawia oraz Ukraina).
Zadaniem nowej propozycji decyzji IGA ma być wzmocnienie ochrony wewnętrznego rynku energii przed naruszeniami prawa unijnego, które mogłyby się znaleźć w umowach zawieranych przez państwo członkowskie z państwem trzecim (np. Rosją). Po sprawdzeniu 124 międzyrządowych umów energetycznych, Komisja uznała 17 z nich za niezgodne z prawem UE. Naruszenia dotyczą głównie trzeciego pakietu energetycznego (np. rozdziału własnościowego, prawa dostępu innych podmiotów do infrastruktury, konkurencyjnego ustalania taryf), prawa konkurencji (np. ograniczania terytorialne dla obrotu surowcem oraz klauzule pośrednio mające taki efekt) oraz prawa zamówień publicznych (bezpośrednie przyznawanie realizacji projektów wybranym podmiotom). Jednocześnie, problematyczne przepisy są z różnych powodów trudne do modyfikacji i w efekcie żadne ze zidentyfikowanych naruszeń nie zostało usunięte.
Z tego powodu Komisja proponuje, aby: (1) umowy międzyrządowe podlegały kontroli Komisji przed ich podpisaniem przez państwo członkowskie (mechanizm ex ante zamiast obecnie obowiązującego ex post); (2) państwa członkowskie miały obowiązek wzięcia pod uwagę zaleceń Komisji; (3) podobnej kontroli podlegały memoranda of understanding, listy intencyjne lub deklaracje polityczne, czyli niewiążące prawnie instrumenty, które jednak mają efekt podobny do umów międzyrządowych.
Oceniając propozycje Komisji warto zauważyć, że powtarza ona w większości swoje wcześniejsze pomysły sprzed kilku lat, gdy przygotowywano regulacje obowiązujące obecnie. Zarówno wtedy, jak i teraz Komisja, reprezentując interes unijny, jest sojusznikiem Polski. Kilka lat temu opór sporej liczby państw członkowskich spowodował brak dostatecznego poparcia w Radzie i mocne osłabienie instrumentów proponowanych przez Komisję. Czy sytuacja w 2016 jest pod tym względem lepsza niż w 2009 czy 2011? Na pewno zrozumienie dla postulatów bezpieczeństwa energetycznego w Europie jest większe niż kilka lat temu. Z drugiej jednak strony, interesy państw w dużym stopniu pozostały te same. Dlatego kluczem do obronienia pomysłów Komisji zgodnych z interesem Polski będzie umiejętne skonstruowanie w Radzie porozumień wiązanych (package deals − uzyskanie poparcia w zamian za poparcie/ustępstwo w innej kwestii), tak aby można było uzbierać kwalifikowaną większość. Szczęśliwie, podobnie jak na Komisję, w procesie legislacyjnym Polska może liczyć na poparcie Parlamentu Europejskiego, choć i tam na pewno dojdzie do mocnego starcia różnych interesów.
Wprawdzie interes Unii reprezentowany przez Komisję jest zbieżny z interesem polskim, ale taki sojusz ma jednak również swoje granice. Jak na razie wiemy, że w milczeniu dokonano pochówku idei jakiejkolwiek formy zagregowanych zakupów gazu na poziomie unijnym, co jednak było dla niektórych jasne już co najmniej od jesieni zeszłego roku. Zakupy pozostaną jak do tej pory kwestią dobrowolną i bezwarunkowo obwarowaną przepisami prawa konkurencji, w szczególności zakazem porozumień horyzontalnych. Nie oznacza to jednak, że Polska powinna rezygnować ze wskrzeszenia tego pomysłu, co najmniej w celach przetargowych, choć nie należy mieć większych złudzeń co do możliwości przeprowadzenia tego pomysłu.
Dodatkowo, Warszawa powinna podjąć próbę wpisania w prawo wtórne unijnych kryteriów oceny dla bezpieczeństwa dostaw w UE, nawet jeśli miałoby to mieć tylko formę z pozoru mało znaczących punktów w preambułach do nowelizowanych instrumentów prawnych. W takim myśleniu Polska na pewno miałaby sojusznika w Komisji Europejskiej. Fakt dodania odwołań do wytycznych przyjętych w różnych strategiach unijnych nadałby bowiem większego znaczenia traktatowemu pojęciu bezpieczeństwa dostaw (Artykuł 194 TFUE) i w konsekwencji wzmocnił siłę argumentów prawnych przeciwko pomysłom sprzecznym ze wspólnotowym bezpieczeństwem energetycznym (jak chociażby Nord Stream 2). Generalnie rzecz ujmując, Polska powinna wybierać drogę zabezpieczania swojego interesu poprzez wpisywanie w prawo unijne elementów, które pozwalałyby na strategiczne używanie prawa unijnego i w dalszej konsekwencji ewentualnie Trybunału Sprawiedliwości, aby realizować swoje polityczne interesy. Wtedy nawet przy braku politycznej woli państw członkowskich do rozwiązania sporów np. z zakresu bezpieczeństwa energetycznego, otwarta pozostałaby droga prawna, która zresztą sama w sobie jest bardzo mocnym argumentem politycznym.
Losy zimowego pakietu są kluczowe dla Polski. Jeżeli najważniejsze propozycje Komisji nie zyskają akceptacji, to z perspektywy Polski idea Unii energetycznej traci jakikolwiek sens.
Źródło: Jagiellonski24.pl
