ROZMOWA
Dr Radosław L. Kwaśnicki, Partner Zarządzający w Kancelarii RKKW opowiada o tym, jak z punktu widzenia prawa wygląda likwidacja resortu skarbu.
BiznesAlert.pl: Zapowiadana od pewnego czasu likwidacja Ministerstwa Skarbu Państwa jest już przesądzona. Jak to teraz wygląda?
Radosław L. Kwaśnicki: Zmiany instytucjonalne na poziomie centralnym zawsze wywołują spore emocje. Nie inaczej jest i tym razem. Likwidacja tak dużej instytucji to złożony proces. Dlatego też, wespół z ustawą o zasadach zarządzania mieniem państwowym, uchwalono – i to znacznie od niej obszerniejszą – ustawę z przepisami ją wprowadzającymi, która określa między innymi sposób podziału majątku Ministerstwa Skarbu Państwa, kwestie przekazywania spraw i dokumentacji, regulacje dotyczące możliwości przejścia pracowników resortu do urzędów przejmujących jego zadania oraz regulacje przejściowe odnośnie do wymogów stawianym członkom organów spółek. Te dwie ustawy, a także rozporządzenia wykonawcze do nich stanowią istotny pakiet zmian, który bez wątpienia stanowi obowiązkową noworoczną lekturę dla wszystkich związanych z tą tematyką. Ogólnie rzecz ujmując nadzór nad mieniem państwowym przechodzi – z kompetencji Ministra Skarbu Państwa – w ręce Prezesa Rady Ministrów. Zmienia się jednak wiele więcej.
Jeszcze do niedawna rozważano jednak także utworzenie – wzorem Węgier – specjalnego holdingu, którego zadaniem byłoby nadzorowanie spółek Skarbu Państwa. Rząd zdecydował się jednak na inne rozwiązanie.
Rzeczywiście. Powołanie specjalnego holdingu oznaczałoby de facto przeniesienie kompetencji Ministerstwa Skarbu Państwa na inną instytucję. Od strony wykonawczej (technicznej) mogłoby to być nawet łatwiejsze do wykonania, ale w publicznej debacie pojawiły się wątpliwości, czy i na ile realnie zmieniłoby to sposób nadzorowania spółek Skarbu Państwa i w ogóle zarządzania mieniem państwowym. Rozwiązania, na które ostatecznie zdecydowano się, idą w mojej ocenie znaczenie dalej. Mówimy bowiem o kompleksowym uregulowaniu zasad zarządzania mieniem państwowym, w szczególności zaś nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa. Oczywiście ostateczna ocena funkcjonowania przyjętego rozwiązania zależeć będzie przede wszystkim od praktyki stosowania nowych regulacji (tzw. law in action).
To znaczy?
Ustawa oraz przepisy ją wprowadzające zawierają szereg rozwiązań w zakresie wykonywania uprawnień właścicielskich przez państwo. Warto tu choćby wskazać, że ustawa redefiniuje pojęcie państwowej osoby prawnej, a także wprowadza pojęcie spółki realizującej misję publiczną. Dodatkowo w sposób enumeratywny wymienia 24 spółki, których akcje należące do Skarbu Państwa nie mogą zostać zbyte.
Czy dotychczasowe rozwiązania prawne nie dawały takich możliwości?
Część regulacji, które zawiera lub tylko modyfikuje nowa ustawa, były do tej pory rozsiane po różnych aktach prawnych. Inne są zupełnie nowe. Ich konsolidacja daje nadzieję na sprawniejsze wykonywanie uprawnień właścicielskich przez państwo. Podkreślenia wymaga również, iż od paru miesięcy obowiązują nowe zasady określania wynagrodzeń opisywanych tu spółek – mamy tu więc nowy pakiet nowoczesnych przepisów.
Zgodnie z nową ustawą to do kompetencji premiera należy wykonywanie praw z akcji i udziałów Skarbu Państwa. Jak wpłynie to na efektywność spółek Skarbu Państwa?
Trzeba zaznaczyć, że eksperci z OECD [Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju – przyp. red.] dowodzą, iż najbardziej efektywnym sposobem zarządzania spółkami będącymi własnością państwa jest ten, w którym funkcje nadzorcze skupione są w jedynym organie. Na mocy ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym to Prezes Rady Ministrów jest odpowiedzialny za koordynowanie wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa w stosunku do spółek z jego udziałem oraz dąży do zapewnienia jednolitego sposobu wykonywania praw z ich akcji lub udziałów. Ponadto, Prezes Rady Ministrów ma możliwość określenia zasad nadzoru właścicielskiego oraz dobrych praktyk, którymi kierować się będzie Skarb Państwa jako akcjonariusz, choćby w zakresie kształtowania wynagrodzeń czy społecznej odpowiedzialności biznesu. Należy postulować by te – jednolite dla całej „grupy kapitałowej Skarbu Państwa” – powstały jak najszybciej.
Czy oznacza to, że inni ministrowie stracą uprawnienia nadzorcze nad spółkami z ich obszaru?
Zgodnie z nowymi przepisami premier może delegować przysługujące mu prawa i uprawnienia z akcji oraz udziałów niektórych spółek na innych ministrów. Wykaz spółek, których to dotyczy, to materia rozporządzenia Rady Ministrów, które uwzględnienia m.in. przedmiot działalności spółki, a także właściwości określonego ministra, która z kolei wynika z odrębnych przepisów. To modus operandi nie pozbawia jednak premiera ogólnej kompetencji w zakresie koordynacji spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz ujednolicania zasad ich funkcjonowania – w dalszym ciągu zachowuje on tu prymat. Ponadto warto zauważyć, że nowa ustawa „sama w sobie” zawiera wiele szczegółowych regulacji odnośnie do wymogów stawianych członkom zarządów i rad nadzorczych (i to zarówno w odniesieniu do spółek z bezpośrednim udziałem Skarbu Państwa, jak też i spółek należących do ich grup kapitałowych) a także tworzy katalog czynności, których dokonanie wymaga zgody zgromadzenia lub rady nadzorczej (np. w przypadku zgody na zawarcie umów o usługi prawne lub marketingowe, których wartość w stosunku rocznym przekracza 500 tyś złotych netto lub też nie zawiera ograniczeń kwotowych).
Wiele uwagi poświęca się radzie do spraw spółek mającej działać przy premierze. Pomysły na powołanie organu zajmującego się opiniowaniem kandydatów na członków organów spółek Skarbu Państwa pojawiały się już wcześniej. Jak wiemy, do tej pory na pomysłach się kończyło. Czy myśli Pan, że tym razem będzie inaczej?
Rzeczywiście, nie pierwszy raz mowa jest o organie mającym opiniować kandydatów na członków organów spółek Skarbu Państwa. Proszę jednak zwrócić uwagę, że tym razem mamy już do czynienia z konkretnym rozwiązaniem legislacyjnym, a Rada do spraw spółek z udziałem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych ma wyraźne umocowanie w ustawie i to ustawa określa jej podstawowe kompetencje, które są całkiem szerokie. Rada będzie nie tylko opiniować kandydatów na członków organów nadzorczych w spółkach Skarbu Państwa, ale będzie też m.in. mogła wydawać opinie dotyczące projektów aktów normatywnych w zakresie zarządzania mieniem państwowym. Zwracam też uwagę na, znajdujący się na końcu ustawy, przepis karny, z którego wynika zagrożenie karą grzywny w przypadku powołania do organu nadzorczego osoby, która nie uzyskała pozytywnej opinii Rady.
Jak na tle innych krajów wypadają polskie rozwiązania?
Na świecie spotyka się wiele rozmaitych rozwiązań w zakresie kształtowania polityki właścicielskiej. Źródłem tych odmienności są przede wszystkim różnice w systemach gospodarczych i prawnych występujące w poszczególnych państwach. Nie bez znaczenia pozostaje także sposób, w jaki podchodzi się do tego, co nazywamy mieniem państwowym. Niemniej, wyróżniamy trzy zasadnicze modele sprawowania funkcji właścicielskich, tj.: model scentralizowany, taki jak w Finlandii, model dualny, którego elementy możemy znaleźć w systemie czeskim, oraz model zdecentralizowany, obecny m.in. w państwach latynoamerykańskich. Państwa kształtują swoją politykę właścicielską w sposób suwerenny i stąd konkretne rozwiązania często odbiegają od danego wzorca (modelu), do którego są przypisane.
Jakie są w takim razie podstawowe różnice pomiędzy poszczególnymi modelami?
Zacznę od modelu scentralizowanego, który jest obecnie najbardziej popularny wśród państw rozwiniętych. Funkcje nadzorcze skupione są w rękach jednostki umiejscowionej zwykle w strukturach kancelarii premiera albo – tak jak w Hiszpanii – przekazane specjalnie do tego powołanej agencji, względnie spółki czy holdingu. Rozwiązanie to zwiększa przejrzystość procesu nadzorowania spółkami i ułatwia jego koordynowanie.
A model zdecentralizowany?
Opiera się on na zasadzie nadzoru rozproszonego, w którym to wyłącznie ministrowie resortowi nadzorują spółki znajdujące się w zakresie ich kompetencji. Przykładowo, w takim modelu spółki kolejowe będzie nadzorować wyłącznie minister odpowiedzialny za kolejnictwo, a spółki zbrojeniowe – wyłącznie minister właściwy do spraw obronności. Model ten z powodzeniem funkcjonował na świecie w latach 70-tych. Obecnie odchodzi się od niego na rzecz modelu scentralizowanego.
Z czego to wynika?
Z braku transparentności i utrudnionej koordynacji. Trudno jest efektywnie zarządzać mieniem państwowym przy tak rozproszonych kompetencjach.
Rozumiem, że model dualny jest czymś pośrednim pomiędzy modelem scentralizowanym i zdecentralizowanym?
Zgadza się. Jest to chyba też najbardziej zróżnicowany wewnętrznie model. Zwykle poszczególne ministerstwa współdziałają w zakresie nadzorowania spółkami z jednostką znajdującą się w strukturach ministerstwa finansów lub gospodarki.
Z tego, co Pan powiedział, wynika, że nowa ustawa o zarządzaniu mieniem państwowym wprowadza u nas model scentralizowany…
Powiedziałbym, że nie tyle wprowadza, co raczej istotnie przeformułowuje, unowocześnia oraz – co z perspektywy prawnika równie istotne – porządkuje. Funkcjonowanie Ministerstwa Skarbu Państwa w dotychczasowej formule lokowało już bowiem Polskę w grupie państw z modelem scentralizowanym. Nie można jednak zapominać, że przez długi czas podstawowym zadaniem tego resortu było przeprowadzanie procesów prywatyzacyjnych. Te zaś – jak wynika z debaty publicznej – nie będą prowadzane na taką skalę jak dotychczas, więc sama formuła oddzielnego ministerstwa już się wyczerpała. Dobrze jednak, że – wraz ze zmianami instytucjonalnymi – stworzono podwaliny dla efektywnego funkcjonowania „grupy kapitałowej Skarbu Państwa”.
Dr Radosław L. Kwaśnicki, radca prawny, specjalista w zakresie prawa korporacyjnego oraz rynków kapitałowych. Zasiada w radzie nadzorczej PKN ORLEN oraz Sfinks Polska. Zasiadał w radach nadzorczych m.in. Agencji Rozwoju Przemysłu, PGE Energia, PKP Polskie Koleje Państwowe oraz giełdowych funduszy inwestycyjnych.
