– Pod koniec marca Komisja Europejska zaproponowała zawarcie specjalnej umowy międzynarodowej między Unią Europejską a Rosją, która miałaby uregulować kwestie prawne dotyczące gazociągu Nord Stream 2. Rosyjski gazociąg nie tylko bardzo mocno podzielił państwa członkowskie, ale również spowodował wyraźny podział w Komisji Europejskiej. Co w tak mocno politycznym kontekście kryje się za pomysłem umowy UE-Rosja? Pułapka dla przeciwników Nord Stream 2? Gra na czas, aby opóźnić ewentualne powstanie gazociągu? Czy też w ogóle sposób na zablokowanie gazociągu? – zastanawia się Jerzy Dudek.*
Może pułapka, na pewno gra na czas, jakaś szansa na zablokowanie
Każda z tych opcji jest tak naprawdę możliwa, choć z różnym prawdopodobieństwem, w zależności jakie czynniki będą odgrywać kluczową rolę. Co bardzo ważne – są to czynniki pozostające poza bezpośrednim wpływem Polski. Już z tego powodu można wyciągnąć wniosek, że może być to ryzykowna gra. Rację należy przyznać Jackowi Saryusz-Wolskiemu, posłowi do Parlamentu Europejskiego, który jako pierwszy dostrzegał niebezpieczeństwa kryjące się za pomysłem Komisji. Kluczową kwestią jest określenie co jest realnym i wykonalnym celem – czy powinno być to wspieranie sytuacji, które mogą prowadzić do opóźnień w realizacji Nord Stream 2 poza rok 2019 (data wygaśnięcia rosyjskich kontraktów tranzytowych na Ukrainie i w Polsce) i w konsekwencji mogą, ale nie muszą, prowadzić do zaniechania projektu czy też cel powinien być maksymalistyczny i polegać jedynie na podejmowaniu działań prowadzących do całkowitej blokady powstania gazociągu.
Uprzedzając poniższe bardziej szczegółowe rozważania, można sformułować następujące wnioski. Umowa UE-Rosja może być pułapką, jeśli ster w Komisji w sprawie Nord Stream 2 będzie dzierżył jak dotychczas tandem Selmayr-Juncker oraz grono państw przeciwnych Nord Stream 2 nie wzrośnie do 13. Może być skuteczną grą na czas, jeśli Komisję reprezentować miałby Šefčovič-Cañete oraz grono przeciwników Nord Stream 2 urosłoby do 13 państw. Zablokowanie gazociągu Nord Stream 2 poprzez umowę UE-Rosja możliwe byłoby dzięki sprzeciwowi 13 państw w Radzie albo sprzeciwowi Parlamentu Europejskiego. Warto też pamiętać, że wynegocjowaną umowę będzie można przesłać do Trybunału Sprawiedliwości – jak zachowałby się Trybunał nie sposób jednak przewidzieć przed przyjęciem ostatecznego tekstu umowy.
Procedura prawna
Proponowana przez Komisję umowa byłaby negocjowana zgodnie z procedurą zawartą w artykule 218 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W konsekwencji proces zawarcia umowy zależałby od decyzji Rady podejmowanych kwalifikowaną większością głosów, ale w praktyce to Komisja Europejska byłaby głównym aktorem na etapie przygotowywania negocjacji, a następnie ich prowadzenia. Dodatkowo, Parlament Europejski miałby bardzo mocną pozycję w całym procesie, bez jego bowiem zgody umowa nie mogłaby zostać zawarta. Wreszcie, przewidywana umowa mogłaby być przesłana przed jej zawarciem do Trybunału Sprawiedliwości, aby uzyskać opinię o zgodności z unijnymi traktatami.
Warto pamiętać, że procedura mogłaby wyglądać inaczej – w przypadku bardzo mocnych związków ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa umowa międzynarodowa wymaga jednomyślności w Radzie oraz nie wymaga zgody Parlamentu Europejskiego. Chociaż taki scenariusz jest mało prawdopodobny w przypadku umowy UE-Rosja, to na pewno mógłby stać się źródłem sporu prawnego, co dodatkowo mogłoby skomplikować i ewentualnie opóźnić zawarcie takiej umowy.
biznesalert.pl/jakobik-komisja-ukrywa-kwity-na-nord-stream-2-kto-ja-paralizuje-analiza/
Czynniki polityczne
Powyższe uwarunkowania prawne mogłyby prowadzić do różnych rezultatów w zależności od szeregu czynników politycznych. Po pierwsze, Rada. Podstawowe pytanie brzmi czy przeciwnicy Nord Stream 2 są w stanie utworzyć na tyle liczną grupę państw (co najmniej 13), aby ewentualnie niekorzystny kształt mandatu negocjacyjnego lub później samej umowy UE-Rosja nie zyskały kwalifikowanej większości w Radzie. Bez wątpienia taka liczba stanowiłaby bardzo duże wyzwanie, tym bardziej biorąc pod uwagę zasoby i możliwość presji zwolenników Nord Stream 2 (w tym kontekście nie warto wspominać o mniejszości blokującej – jeszcze trudniejszej do zebrania, lub o kompromisie z Joaniny – nie mogącej dać większych efektów).
Po drugie, Komisja Europejska. Wobec podziałów w samej Komisji kluczowe zagadnienie dotyczy tego, kto będzie występował w jej imieniu. Zwykle jest tak, że za negocjacje odpowiada komisarz odpowiedzialny za dany obszar. Czy w takim razie prowadziłby je komisarz ds. energii Cañete, ze wsparciem wiceprzewodniczącego Šefčoviča? Czy też ze względu na nacisk polityczny i przy użyciu Służb Prawnych negocjacje przejąłby tandem Selmayr-Juncker? Te dwie grupy opierają się na przeciwnych analizach prawnych oraz realizują różne interesy. Warto zwrócić uwagę, że gdy Šefčovič-Cañete wystąpili z propozycją zawarcia umowy UE-Rosja, spotkało się to z natychmiastowym i stanowczym komentarzem rzeczniczki Komisji, podległej przewodniczącemu Junckerowi, że Nord Stream 2 nie podlega prawu unijnemu. Tym samym, podważyła jedyny rozsądny punkt wyjścia takich negocjacji. To, kto w Komisji będzie prowadził proces negocjacji, ma nie tylko znaczenie dla ich ewentualnego przebiegu, ale również dla przedmiotu pierwszego głosowania w Radzie. Pierwszy ruch w całej procedurze należy do Komisji, która przedstawia zalecenia Radzie będące punktem wyjścia do ustalenia mandatu negocjacyjnego. Ten moment byłby przesądzający. Jeśli zalecenia odrzucałyby stosowanie III pakietu energetycznego do Nord Stream 2, tak jak to prezentują Selmayr-Juncker, to byłaby to pułapka, z której następnie trudno byłoby się wydobyć poprzez głosowanie w Radzie (potrzeba 13 państw). Jeśli natomiast propozycje Komisji byłyby takie jak do tej pory prezentowali Šefčovič-Cañete, to negocjacje mogłyby się okazać skuteczną grą na czas. Dodatkowo, z możliwością późniejszego całkowitego zablokowania umowy w Parlamencie Europejskim (co nie wykluczone) lub Radzie (co jednak mało prawdopodobne).
Po trzecie, Parlament Europejski. Bez wątpienia jest to jak na razie najpewniejszy element w całej układance politycznej, ponieważ wydaje się być w większości przeciwko realizacji Nord Stream 2. Zgodnie z porozumieniem międzyinstytucjonalnym, wymagana zgoda Parlamentu Europejskiego przekłada się na konieczność uwzględnienia jego preferencji w mandacie negocjacyjnym oraz bycie informowanym na bieżąco w trakcie przebiegu negocjacji. Niemniej, należałoby się jednak spodziewać, że czas na ostateczną decyzję Parlamentu nadszedłby raczej w kolejnej kadencji. Jak sytuacja przedstawiałaby się po kolejnych wyborach europejskich w 2019 roku trudno jest przewidywać.
*Jerzy Dudek – ekspert w zakresie energetyki i prawa europejskiego. Prawnik i politolog. Absolwent Uniwersytetu Warszawskiego oraz Uniwersytetu Cambridge. Pracuje dla bardzo cenionej Florence School of Regulation oraz prowadzi badania na European University Institute we Florencji. Współpracownik Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego.
Twitter: @J_Dudek_
