Nikt nie lubi podatków, mimo tego, że konieczność ich stosowania jest oczywista. Slogan „No taxation without representation” („Nie ma opodatkowania bez reprezentacji”) był jednym z głównych haseł amerykańskich rewolucjonistów walczących o niepodległość Stanów Zjednoczonych w XVIII wieku. Bez dochodów z podatków żaden cywilizowany kraj nie ma racji bytu. Te dochody są niezbędne dla zabezpieczenia bezpieczeństwa państwa, rozwoju infrastruktury, edukacji i rozwoju, a także zapewnienia solidarności społecznej. Poza nielicznymi wyjątkami, rozwój gospodarczy we wszystkich krajach szedł w parze z wyższym udziałem dochodów z opodatkowania w PKB – pisze dr Andrzej Ancygier, ekspert do spraw polityki energetycznej i klimatycznej.
Jednak można i należy dyskutować nad tym, co powinno być opodatkowane: podatek od dochodów osobistych, który sprawia, że z brutto zostaje jeszcze mniej netto, nie jest mile widziany przez pracowników. Podatek od osób prawnych zniechęca firmy do inwestowania w danym kraju i prowadzi do konkurencji miedzy krajami o ich jak najniższy poziom. Podatek od towarów i usług (tzw. VAT) dotyka najbardziej tych, którzy zarabiają najmniej, podczas gdy znaczne zwiększenie opodatkowania wysokich dochodów zachęca najbogatszych do emigracji podatkowej. Jak efektywna może się okazać „rebelia milionerów” przekonała się kilka lat temu Francja, gdzie opodatkowanie rocznych dochodów powyżej 1 miliona euro stawką 75% skłoniło wielu sławnych i bogatych Francuzów do emigracji podatkowej.
W związku z powyższym, struktura podatków w danym kraju często odzwierciedla nie tylko poglądy elity rządzącej, ale również wpływ poszczególnych grup społecznych, które mogłyby być dotknięte zmianami podatkowymi. Przez długi czas wiele systemów podatkowych charakteryzowała istotna anomalia: podczas gdy osoby pracujące były zmuszane płacić coraz wyższe podatki, traktowanie atmosfery jako ścieku na gazy cieplarniane – i wiele innych zanieczyszczeń – pozostawało bezpłatne. Jednak powoli zaczyna się to zmieniać, a zasada „zanieczyszczający płaci” zaczyna być coraz powszechniej stosowana. Internalizacja zewnętrznych kosztów emisji gazów cieplarnianych może mieć formę podatku od emisji, którego cena ustalana jest administracyjnie, oraz systemu handlu emisjami, w którym maksymalna ilość pozwoleń jest ustalana odgórnie, a cena emisji jest determinowana przez ich popyt i podaż.
Opodatkowanie emisji
Idea opodatkowanie kosztów zewnętrznych nie jest nowa – wystąpił z nią już prawie 100 lat temu Arthur Cecil Pigou – stąd tego typu podatki określa się jako podatki Pigou. Zeszłoroczny współlaureat nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii, William Nordhaus, także uważa podatek od emisji za bardziej efektywny mechanizm redukcji emisji niż np. regulacje i zakazy.
uż na początku lat 90. Komisja Europejska przedstawiła propozycję wprowadzenia europejskiego podatku od energii i emisji. Dochody z tego podatku trafiałyby do poszczególnych państw, a sam podatek nie powinien skutkować zwiększeniem obciążeń podatkowych. Kwestie tego, jak zapewnić neutralność dochodów – na przykład poprzez zwrot dochodów w formie bonusów albo obniżenia innych podatków – pozostawiono państwom członkowskim. Pomimo ostrożnego charakteru, propozycja Komisji została odrzucona. Powodem była nie sama idea opodatkowania emisji, lecz stanowczy ideowy sprzeciw niektórych państw – zwłaszcza Wielkiej Brytanii – dla prerogatyw Komisji w jakikolwiek sposób wpływającej na system podatkowy państw członkowskich.
Jednak w 2003 roku UE przyjęła dyrektywę regulującą opodatkowanie paliw używanych w transporcie lub do ogrzewania, która ustaliła minimalne poziomy opodatkowania tych paliw (tzw. akcyzy) – łącznie z licznymi wyjątkami. Dla benzyny bezołowiowej ten minimalny poziom wynosi 359€ od 1000 litrów (czyli 36 eurocentów za litr). W wielu krajach, na przykład Holandii, Włoszech, czy Francji, przekracza on 700€. W Polsce jest on na poziomie 381€ i należy do najniższych w Unii – tylko w Bułgarii jest on nieco niższy.
Pomimo, że z akcyzy zwolnione są energie odnawialne, akcyza nie jest stricte podatkiem od emisji, lecz zawartości energii w danym paliwie. Dodatkowo, niektóre państwa członkowskie wprowadziły podatki od emisji. Najwyższa stawka tego podatku – 112€ za emisję tony dwutlenku węgla – jest płacona w Szwecji. Przekłada się on na 260€ dla 1000 litrów benzyny albo 279€ dla tony węgla. W 2013 roku Wielka Brytania wprowadziła dodatkowy podatek węglowy dla instalacji objętych EU ETS w wysokości 18€ za tonę dwutlenku węgla. Doprowadził on do redukcji emisji z elektrowni węglowych w okresie 2012-2016 o prawie trzy czwarte.
Handel emisjami
W wyniku wyżej wspomnianego oporu państw członkowskich wobec podatku energetyczno-węglowego Komisja Europejska zaproponowała inny sposób internalizacji kosztów gazów cieplarnianych. W 2005 zaczął funkcjonować Europejski System Handlu Emisjami (EU ETS). Zobowiązywał on ponad 11 000 przedsiębiorstw emitujących gazy cieplarniane – przede wszystkim produkujące energię elektryczną – do pokrywania każdej tony emisji pozwoleniem na te emisje. Pozwolenia te – zwłaszcza w początkowej fazie – przedsiębiorstwa otrzymywały bezpłatnie od państw członkowskich, albo mogły kupić na giełdzie, gdzie były sprzedawane przez te państwa. W tym ostatnim przypadku, który obecnie jest normą, cena pozwoleń była wynikiem gry popytu i podaży.
Początki EU ETS były dosyć chaotyczne: w pierwszej fazie państwa członkowskie same szacowały, ile praw do emisji ich firmy będą potrzebowały. Nie powinno zaskakiwać, że ich szacunki były szczodre, co przełożyło się na niską cenę pozwoleń na emisje. W kolejnych latach wiele powodów, m.in. kryzys gospodarczy (zredukował aktywność gospodarczą, redukując tym samym zużycie energii), możliwość wykorzystania pozwoleń odzwierciedlających redukcje emisji z projektów realizowanych w innych krajach (często o wątpliwej wartości dodanej), czy rozwój OZE zmniejszający popyt na certyfikaty, spowodował, że ich cena pozostała na poziomie o znikomym wpływie na emisje – znacznie poniżej 10€, a okresowo nawet poniżej 5€ za certyfikat.
Dziś każdy, kto chociaż raz w tygodniu czyta wiadomości gospodarcze, wie, że w ciągu ostatniego roku sytuacja uległa zmianie: reforma EU ETS formalnie przyjęta na początku obecnego roku (jej zarysy były znane już w 2017 roku) doprowadziła do znacznego wzrostu cen uprawnień do emisji, które w ostatnich miesiącach ustabilizowały się na poziomie około 20-25€. Na skutek tego, wzrosły również hurtowe ceny energii – średnio w Unii Europejskiej były one w drugim kwartale 2018 o 18% wyższe niż w całym 2017 – w Polsce zaś, na skutek dominacji węgla, będącego najbardziej emisyjnym paliwem – średnio o 39%.
W sumie, w 2019 roku handel emisjami lub podatek od emisji obowiązuje w 50 państwach i prowincjach, pokrywając około 15% globalnych emisji. W 2020 roku mechanizm handlu emisjami zostanie wprowadzony w Chinach, zwiększając ten udział do ponad 20%.
Co zrobić z pieniędzmi?
Jakkolwiek wiele dyskutuje się o wyższych opłatach za emisje, rzadko wspomina się o dochodach z podatków, albo ze sprzedaży pozwoleń na emisje. Dyskusja na ten temat jest niezmiernie ważna, biorąc pod uwagę fakt, że na skutek wyższych cen pozwoleń na emisje obecny rok będzie rekordowy pod względem przychodów budżetu z ich sprzedaży. Pozostaje pytanie, na co te dodatkowe przychody przeznaczyć.
Dochody ze sprzedaży certyfikatów można wydawać na cztery sposoby:
- znikają one w „czarnej dziurze” dochodów budżetowych i finansują – podobnie jak różnego rodzaju podatki – tradycyjne wydatki państwa;
- są przeznaczane wyłącznie na programy związane z ochroną klimatu, na przykład rozwój bezemisyjnych źródeł energii, innowacyjnych rozwiązań czy efektywności energetycznej. Do tego można zaliczyć rekompensatę pośrednich kosztów polityki klimatycznej, na przykład pomoc dla regionów dotkniętych odejściem od węgla;
- prowadzą do redukcji innych podatków, tym samym zapewniając neutralność dochodową dla obywateli. Należy zwrócić uwagę, że chodzi tutaj o neutralność na poziomie kraju, nie poszczególnych podatników: niższe podatki zapłacą osoby i firmy emitujące mniej od średniej, a te emitujące więcej – większe;
- dochody trafiają w postaci bonusów do wszystkich obywateli danego kraju.
W praktyce stosowana jest mieszanka tych podejść. Reforma EU ETS z 2009 wprowadziła obowiązek przeznaczenia co najmniej 50% dochodów ze sprzedaży certyfikatów na cele związane z ochroną klimatu. Regulacja z 2017 roku zachęcała państwa członkowskie do przeznaczenia całkowitych dochodów uzyskiwanych w ramach EU ETS na takie cele, jednak nie jest to rekomendacja wiążąca. Według raportu UE w latach 2013-2015 na cele związane z redukcją emisji państwa członkowskie przeznaczyły ponad 80% dochodów ze sprzedaży certyfikatów. W przypadku Polski udział ten wyniósł ok. 50%, co oznacza, że równowartość ponad 230 milionów euro ze sprzedaży certyfikatów łatała dziurę budżetową i pokrywała inne wydatki. Przyjęta pod koniec zeszłego roku ustawa mająca zneutralizować wyższe ceny energii elektrycznej przewiduje, że dochody ze sprzedaży pozwoleń na emisje zbilansują niższe wpływy z obniżonej akcyzy, tym samym ginąc w „czarnej dziurze” budżetu. Działanie takie jest nie tylko wątpliwe z perspektywy wyżej wspomnianej dyrektywy EU ETS z 2009 roku, ale może być również zakwestionowane przez Komisję Europejską, jako niezgodne z art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Dodatkowo utrwala ono polską zależność od węgla, która doprowadziła do obecnego znacznego wzrostu cen.
Inne podejście przyjęła prowincja Kanady, Brytyjska Kolumbia. Znaczna część dochodów z tamtejszego podatku od emisji, który od kwietnia 2018 wynosi 35 dolarów kanadyjskich (równowartość około 23€) trafia w znacznej części do mieszkańców prowincji: w 2018 roku każdy dorosły obywatel otrzymał czek o wysokości 135 dolarów kanadyjskich (około 90€) i około 40 dolarów kanadyjskich (około 27€) na dziecko. Reszta przeznaczana jest na zwiększenie innowacyjności przemysłu i wsparcie dla zielonych inicjatyw.
W Szwajcarii paliwa kopalne objęte są dodatkowych podatkiem w wysokości 96 franków (równowartość 84€). Lwia część (ok. 2/3) uzyskanych w ten sposób dochodów wraca do obywateli i firm. Szwajcarzy otrzymają dopłaty do ubezpieczenia zdrowotnego, a firmy otrzymają bonus w wysokości zależnej od wypłaconych wynagrodzeń. W 2017 roku na 100 000 CHF wypłaconych wynagrodzeń firmy otrzymały 147,5 CHF. Około 30% jest przeznaczane na program podnoszenia efektywności energetycznej budynków, reszta zaś (ok. 2%) trafia na fundusz rozwoju innowacyjnych technologii.
Jaki system najlepszy dla Polski?
Rosnące ceny uprawnień do emisji – a tym samym dochody z ich sprzedaży – zmuszają do bardziej ustrukturyzowanego i transparentnego podejścia do kwestii rosnących kosztów energii dla firm i obywateli z jednej strony, a dochodów (idących w miliardy rocznie) z drugiej. To podejście powinno spełniać następujące warunki:
- Doprowadzić do redukcji emisji – nie tylko dla dobra planety i przyszłych pokoleń, ale również polskiej gospodarki. Polska musi przyspieszyć odchodzenie od węgla i rozwój odnawialnych źródeł energii. W przeciwnym wypadku grozi nam pozostanie skansenem Europy (i w coraz większym stopniu świata), snującym mrzonki o „czystym węglu“, podczas, gdy koszty OZE już spadły poniżej kosztów produkcji energii w istniejących elektrowniach węglowych – nie mówiąc o potencjalnych kosztach nowych, niewypróbowanych technologii.
- Wzmocnić konkurencyjność polskich przedsiębiorstw – podczas gdy niemieckie firmy energochłonne kupujące energię elektryczną bezpośrednio na giełdzie, zwłaszcza te mogące przesunąć zapotrzebowanie na energie w czasie, mogły korzystać z niskich, a czasem nawet ujemnych cen energii elektrycznej, hurtowe ceny energii elektrycznej w Polsce w drugim kwartale tego roku były o 37% wyższe niż u naszych zachodnich sąsiadów i prawie 13% wyższe niż średnia dla UE. Jednocześnie nie należy oczekiwać złagodzenia europejskiej polityki klimatycznej – wprost przeciwnie. W związku z tym, polskie przedsiębiorstwa powinny być zachęcane i wspierane (między innymi dochodami ze sprzedaży uprawnień do emisji) do rozwoju technologii niskowęglowych.
- Zwiększyć akceptację dla polityki klimatycznej – podczas gdy polscy ministrowie publicznie winią politykę klimatyczną Unii Europejskiej za wyższe ceny energii, notorycznie zapominają oni wspomnieć o tym, że zebrane ze sprzedaży uprawnień do emisji pieniądze trafiają do polskiego budżetu i współfinansują wydatki państwa. Większa transparentność w tej kwestii jest niezbędna dla akceptacji społecznej dla polityki klimatycznej.
Sposób, w jaki dochody ze sprzedaży certyfikatów będą wydawane może przyczynić się do realizacji niektórych, wszystkich lub – jak obecnie – żadnego z tych celów.
Zwrot wszystkich dochodów uzyskanych ze sprzedaży emisji znacząco zwiększyłby akceptację dla polityki klimatycznej, ale byłby niezgodny z wymogiem dyrektywy EU ETS przeznaczenia co najmniej połowy dochodów na działania związane z ochroną klimatu. Jednocześnie, niedawne protesty tzw. Żółtych Kamizelek pokazały jak ważna jest kwestia akceptacji społecznej i jak negatywne konsekwencje może mieć jej brak. Jest to o tyle ważne, że wyższe opodatkowanie paliw kopalnych często proporcjonalnie najbardziej dotyka osoby mniej zamożne, które wydają znaczną cześć budżetu na ogrzewanie źle izolowanych budynków lub mieszkają poza miastami i są pozbawione dostępu do transportu zbiorowego, przez co muszą dojeżdżać samochodem.
Przeznaczenie dochodów na działania klimatyczne, np. głęboką termomodernizację budynków, rozwój komunikacji publicznej czy elektromobilności, przyspieszy redukcję emisji, poprawi jakość powietrza, stworzy nowe miejsca pracy i poprawi jakość życia, tym samym wywierając pozytywny wpływ na akceptację dla wyższych jednostkowych cen energii. Część dochodów warto przeznaczyć na wsparcie innowacji i rozwoju nowych technologii niskowęglowych, rozwijanych we współpracy z jednostkami badawczymi i firmami.
Kwestia wydatkowania dochodów z wdrożenia zasady „zanieczyszczający płaci” dla emisji gazów cieplarnianych jest istotnym tematem nie tylko w Polsce czy w Europie. Pomiędzy 2005 i 2018 udział emisji gazów cieplarnianych objętych handlem emisjami na świecie wzrósł z 5% do ponad 15%. Jednak dochody i wydatki związane z polityką klimatyczną muszą być traktowane transparentnie. Pokrywanie dochodami z opodatkowania emisji kosztów niezwiązanych z ochroną klimatu stwarza wrażenie wykorzystywania polityki klimatycznej jako wymówki dla wprowadzenia kolejnych podatków i prowadzi do protestów. Takie działanie znacznie zmniejsza akceptację społeczną dla niezbędnej internalizacji kosztów zewnętrznych emisji. Dochody z opłat węglowych powinny albo całkowicie trafiać do obywateli w formie dywidendy węglowej albo finansować działania związane bezpośrednio z redukcją emisji. Te ostatnie powinny mieć na celu umożliwienie potencjalnym płatnikom opłat węglowych dokonanie wyboru pomiędzy wysoko- i nisko-emisyjnymi opcjami, na przykład pomiędzy dojazdem do pracy własnym samochodem a dobrym transportem publicznym.
