Stoczkiewicz: Czy interwencja w ceny energii to pomoc publiczna? (ANALIZA)

Prezes ClientEarth dr Maciej Stoczkiewicz dokonał analizy prawnej ustawy o interwencji w ceny energii w Polsce. Czy jest to forma pomocy publicznej?

(1)     Wprowadzenie

Przedmiotem procedury legislacyjnej jest projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Druk nr 3112 i nr 3112-A), dalej określany jako „Projekt”.

Projekt ten budzi liczne wątpliwości z punktu widzenia jego zgodności z prawem Unii Europejskiej w zakresie pomocy publicznej. Wątpliwości te zasadniczo dotyczą pytania: czy przewidziane w Projekcie przepływy finansowe między przedsiębiorstwami energetycznymi a jednostkami sektora finansów publicznych będą stanowić pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu of Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej „TFUE”) ?

Projekt wprowadza następujące mechanizmy prawne wymagające oceny z punktu widzenia pomocy publicznej:

1. Pokrycie przez Zarządcę Rozliczeń przedsiębiorstwu energetycznemu prowadzącemu działalność w zakresie obrotu lub dystrybucji energii elektrycznej różnicy między ceną wskazaną w taryfie lub cenniku energii elektrycznej a średnioważoną ceną energii elektrycznej na rynku hurtowym.
2. Rozszerzenie zakresu inwestycji dofinansowanych z Krajowego systemu zielonych inwestycji poprzez dodanie inwestycji realizowanych przez operatora systemu dystrybucyjnego, inwestycji w odnawialne źródła energii, inwestycji w jednostki wysokosprawnej kogeneracji, inwestycji mających na celu dostosowanie dużych obiektów energetycznego spalania paliw do konkluzji BAT oraz inwestycji w magazyny energii elektrycznej.
3. Obniżenie stawki akcyzy na energię elektryczną do poziomu 5,00 zł za megawatogodzinę (MWh).
4. Obniżenie stawki opłaty przejściowej.
5. Sprzedaż w drodze aukcji uprawnień do emisji, które nie zostały wydane niektórym instalacjom wytwarzania energii elektrycznej.

(2)     Wnioski

• Pokrycie przez Zarządcę Rozliczeń przedsiębiorstwu energetycznemu prowadzącemu działalność w zakresie obrotu lub dystrybucji energii elektrycznej różnicy między ceną wskazaną w taryfie lub cenniku energii elektrycznej a średnioważoną ceną energii elektrycznej na rynku hurtowym – stanowi pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
• Rozszerzenie zakresu przedmiotowego inwestycji dofinansowanych z Krajowego systemu zielonych inwestycji samo w sobie – nie stanowi pomocy publicznej. Projekt zakłada jednak, że Rada Ministrów lub minister właściwy do spraw energii określą w drodze rozporządzenia rodzaje programów i projektów przeznaczonych do realizacji w nowych kategoriach dofinansowania. Oznacza to, że pomoc publiczną będzie wprowadzona na podstawie tych rozporządzeń a nie bezpośrednio na podstawie analizowanej ustawy. Z tego powodu, każde z nowych rozporządzeń będzie musiało być notyfikowane Komisji Europejskiej a pomoc będzie mogła być przyznana dopiero po akceptacji pomocy przez Komisję Europejską.
• Z uwagi na fakt, że Rząd nie przedstawił żadnych argumentów wskazujących na brak uprzywilejowania sektora energii elektrycznej, istnieje więc ryzyko, iż Komisja Europejska uzna obniżenie akcyzy za środek selektywny. Wobec tego Komisja Europejska może uznać obniżenie akcyzy na energię elektryczną za pomoc publiczną.
• Obniżka stawki opłaty przejściowej nie powoduje zwiększenia wysokości pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorstwom energetycznym. W tym wypadku ryzyko nielegalnej pomocy publicznej jest wykluczone.
• Sprzedaż w drodze aukcji uprawnień do emisji, które nie zostały wydane niektórym instalacjom wytwarzania energii elektrycznej nie wprowadza ryzyka nielegalnej pomocy publicznej.
• Projekt podlega obowiązkowej notyfikacji (zgłoszeniu) do Komisji Europejskiej, jako zawierający mechanizm wprowadzający pomoc publiczną w zakresie pokrycia przez Zarządcę Rozliczeń przedsiębiorstwu energetycznemu prowadzącemu działalność w zakresie obrotu lub dystrybucji energii elektrycznej różnicy między ceną wskazaną w taryfie lub cenniku energii elektrycznej a średnioważoną ceną energii elektrycznej na rynku hurtowym.
• Mechanizm polegający na pokryciu różnicy ceny, o którym mowa powyżej, nie może być wprowadzony w życie do czasu decyzji Komisji Europejskiej o niewnoszeniu sprzeciwu.
• Wszelka pomoc publiczna udzielona przed pozytywną decyzją Komisji Europejskiej będzie pomocą udzieloną nielegalnie, co oznacza, że Komisja będzie mogła zażądać jej zwrotu.

(3)      Rynek energii a pomoc publiczna w prawie UE

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wyraźnie stanowi, że dziedzina „energia” należy do kompetencji dzielonych między Unią a Państwami Członkowskimi[1].  Ustanawianie zaś reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego (w tym w obszarze pomocy publicznej) stanowi wyłączną kompetencję Unii[2]. Podobnie, kompetencje wykonawcze z zakresu pomocy publicznej (w tym, w szczególności, w zakresie nadzorowania przyznawania tej pomocy) należą wyłącznie do instytucji UE[3].

O ile więc wprowadzanie przez Państwa Członkowskie mechanizmów regulacji rynku energetycznego podlega kompetencji dzielonej, to wyrażanie zgody na przyznanie pomocy publicznej w ramach tego typu mechanizmów jest wyłączną kompetencją instytucji unijnych, w szczególności Komisji Europejskiej[4]. Oznacza to, że wszelka pomoc publiczna wprowadzona przez Państwo Członkowskie bez uprzedniej zgody Komisji Europejskiej jest w świetle prawa Unii Europejskiej niedozwolona i Komisja Europejska może zażądać jej zwrotu wraz z odsetkami.

Mechanizmy interwencji na rynku energii stanowią pomoc publiczną, jeżeli spełniają one łącznie wszystkie cechy określone w art. 107 ust. 1 TFUE. Są to następujące cechy:

• musi istnieć interwencja państwa lub przy użyciu zasobów państwowych;
• interwencja ta musi być w stanie wpłynąć na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi;
• dany mechanizm musi przyznawać beneficjentowi korzyść poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów;
• mechanizm musi zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji[5].

(4)     Pokrycie różnicy ceny przedsiębiorstwu energetycznemu prowadzącemu działalność w zakresie obrotu lub dystrybucji energii elektrycznej

Projekt wprowadza nowy środek w postaci pokrycia przez Zarządcę Rozliczeń S.A. przedsiębiorstwu energetycznemu prowadzącemu działalność w zakresie obrotu lub dystrybucji energii elektrycznej różnicy między ceną wskazaną w taryfie lub cenniku energii elektrycznej a średnioważoną ceną energii elektrycznej na rynku hurtowym (art. 3d). Ten środek z całą pewnością stanowi pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Środek ten spełnia wszystkie cechy pomocy publicznej. Na wstępie należy zauważyć, że środek ten, pomimo, że bazuje na infrastrukturze prawnej, określonej w ustawie z dnia 29 czerwca 2007 r. o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1571), to nie jest objęty zgodą Komisji Europejskiej na udzielanie pomocy przewidzianej w tej ustawie.[6] Jest to bowiem nowy instrument, dotychczas niezgłoszony do Komisji Europejskiej.

Według Projektu to środek, którego beneficjentami będą przedsiębiorstwa, a w tym wypadku wybrana grupa przedsiębiorstw energetycznych. Przedsiębiorstwa te otrzymają korzyść o charakterze gospodarczym[7], w postaci pokrycia różnicy między ceną wskazaną w taryfie lub cenniku energii elektrycznej a średnioważoną ceną energii elektrycznej na rynku hurtowym. Korzyść ta będzie miała wymierną wartość rynkową. Ta korzyść gospodarcza będzie miała charakter selektywny, gdyż tylko wybrane przedsiębiorstwa (przedsiębiorstwa prowadzące działalność w zakresie obrotu lub dystrybucji energii elektrycznej) będą miały możliwość pokrycia różnicy w cenie energii elektrycznej.[8] Nie ma wątpliwości, że środek jest wprowadzany w drodze interwencji państwa, w tym przypadku w drodze uchwalenia ustawy[9]. Środek jest też finansowany z zasobów państwa, gdyż na pokrycie różnicy ceny użyte będą środki z państwowego funduszu celowego, specjalnie na ten cel utworzonego Funduszy Wypłaty Różnicy Ceny.[10] Z uwagi na fakt, że energia elektryczna jest towarem będącym przedmiotem wymiany na rynku wewnętrznym Unii Europejskiej, więc środek grozi zakłóceniem konkurencji i wymiany handlowej między Państwami Członkowskimi UE.[11]

(5)     Rozszerzenie zakresu przedmiotowego inwestycji dofinansowywanych z Krajowego systemu zielonych inwestycji

Projekt rozszerza zakres przedmiotowy dofinansowania przez Krajowy system zielonych inwestycji uregulowany w ustawie z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1271 i 1669). Projekt dodaje do zakresu przedmiotowego projektów i programów finansowanych z Krajowego systemu zielonych inwestycji następujące kategorie: inwestycje realizowane przez operatora systemu dystrybucyjnego, inwestycje w odnawialne źródła energii, inwestycje w jednostki wysokosprawnej kogeneracji, inwestycje mające na celu dostosowanie dużych obiektów energetycznego spalania paliw do konkluzji BAT oraz inwestycje w magazyny energii elektrycznej.

Nie ulega wątpliwości, że dofinansowanie ze środków Krajowego systemu zielonych inwestycji spełnia wszystkie definicyjne cechy pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

Należy jednak zauważyć, że Projekt zakłada, iż Rada Ministrów lub minister właściwy do spraw energii określą w drodze rozporządzenia rodzaje programów i projektów przeznaczonych do realizacji w nowo wprowadzonych kategoriach dofinansowania. Oznacza to, że pomoc publiczna będzie wprowadzona na podstawie tych rozporządzeń a nie bezpośrednio na podstawie analizowanej ustawy. Z tego powodu, każde z nowych rozporządzeń będzie musiało być notyfikowane Komisji Europejskiej a pomoc będzie mogła być przyznana dopiero po jej akceptacji przez Komisję Europejską.

(6) Obniżenie stawki akcyzy na energię elektryczną

Obniżenie stawki akcyzy na energię elektryczną spełnia cechy interwencji państwa (wprowadzone w drodze ustawy) i przy użyciu zasobów państwowych (obniżenie wpływów budżetu państwa). Jest to mechanizm, który co najmniej grozi zakłóceniem konkurencji i może wywierać wpływ na wymianę energii elektrycznej między Państwami Członkowskimi.[12] Obniżka akcyzy stanowi także przyznanie korzyści przedsiębiorstwom prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie energii elektrycznej. Ten mechanizm nie będzie pomocą publiczną, jeśli nie będzie selektywnie uprzywilejowywał żadnego przedsiębiorstwa lub sektora (np. sektora przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie wytwarzania, obrotu lub dystrybucji energii elektrycznej).[13] Należy jednak zauważyć, że rząd nie przedstawił żadnych argumentów wskazujących na brak takiego uprzywilejowania. Istnieje wiec ryzyko, że Komisja Europejska uzna obniżenie stawki akcyzy na energię elektryczną za pomoc publiczną.

(7) Obniżenie stawki opłaty przejściowej

Opłata przejściowa jest daniną publiczną wprowadzoną na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1571). Ustawa ta została notyfikowana Komisji Europejskiej. W dniu 25 września 2007 r. w drodze decyzji o niezgłoszeniu sprzeciwu Komisja zatwierdziła pomoc publiczną przewidzianą w tej ustawie.[14] Opłatę przejściową należy więc uznać za mechanizm zawierający pomoc publiczną dopuszczoną w drodze decyzji Komisji Europejskiej. Obniżka stawki takiej opłaty nie powoduje zwiększenia wysokości pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorstwom energetycznym. W tym wypadku ryzyko nielegalnej pomocy publicznej można więc wykluczyć.

(8) Sprzedaż w drodze aukcji uprawnień do emisji, które nie zostały wydane niektórym instalacjom wytwarzania energii elektrycznej

Bezpłatny przydział uprawnień do emisji niektórym instalacjom wytwarzającym energię elektryczną stanowi pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Polska notyfikowała ten mechanizm pomocowy Komisji Europejskiej w następstwie czego Komisja wydała w dniu 22 stycznia 2014 r. decyzję o niewnoszeniu sprzeciwu do zgłoszonego środka.[15] W związku z tym bezpłatny przydział uprawnień do emisji stanowi w tym zakresie dopuszczalną pomoc publiczną. Projekt ustawy wprowadza nową regułę, według której uprawnienia, które nie zostały wydane instalacji do rozpoczęcia jej eksploatacji zostają sprzedane w drodze aukcji po zakończeniu roku, w którym powinny zostać wydane tej instalacji, nie później jednak niż do dnia 31 grudnia 2019 r. Projekt wprowadza więc regułę według której możliwość uzyskania pomocy publicznej będzie wykluczona (gdyż uprawnienia nie zostaną wydane, ale sprzedane w drodze aukcji), w przypadku nierozpoczęcia eksploatacji instalacji. W tym zakresie mamy do czynienia z ograniczeniem pomocy publicznej, co nie jest regulowane przez prawo UE i pozostaje w całości w zakresie kompetencji prawodawcy krajowego.

[1] Art. 4 ust. 2 lit. i) TFUE.

[2] Art. 3 ust. 1 lit. b) TFUE.

[3] Art. 108 TFUE

[4] Zob. M. Stoczkiewicz, Pomoc państwa dla przedsiębiorstw energetycznych w prawie Unii Europejskiej, Warszawa 2011, ss. 383-385.

[5] Zob. sprawa C-280/00, p. 75, szerzej w: M.Stoczkiewicz, Pomoc panstwa …, Warszawa 2011.

[6] Decyzja Komisji Europejskiej z dnia 25 września 2007 r. – w sprawie pomocy państwa udzielonej przez Polskę w ramach umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej oraz pomocy państwa którą Polska planuje udzielić w ramch rekompensaty z tytułu dobrowolnego rozwiązania umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej K(2007) 4319 wersja ostateczna.

[7] Zob. sprawa C-128/03 i C-129/03 oraz T-332/06.

[8] Zob. sprawa 173/73, p. 36; T-55/99, p. 40, C-200/97, p. 40-41, C-428-434/06 p. 56.

[9] Zob. sprawa T-211/04 i T-215/04, p. 146; C-204/90, p. 23; C-375/04, p.50.

[10] Zob. sprawa C-206/06, p. 8 i 10.

[11] Zob. sprawa C-372/97, p. 52.

[12] Zob. sprawa C-372/97, p. 52.

[13] Zob. sprawa C-143/99, p.48, 52-53,55.

[14] Decyzja Komisji Europejskiej z dnia 25 września 2007 r. w sprawie pomocy państwa udzielonej przez Polskę w ramach umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej oraz pomocy państwa którą Polska planuje udzielić w ramch rekompensaty z tytułu dobrowolnego rozwiązania umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej K(2007) 4319 wersja ostateczna.

[15] Decyzja Komisji Europejskiej, Pomoc państwa SA.34674 (2013/N) – Polska. Odstępstwo na podstawie art. 10c dyrektywy 2003/87/WE w sprawie handlu emisjami – bezpłatne uprawnienia dla wytwórców energii elektrycznej, C(2013) 6648 final.