Jaki wpływ na cenę ciepła systemowego ma prezes Urzędu Regulacji Energetyki?

29 kwietnia 2021, 16:00 Energetyka
Ceny ciepła systemowego
Grzegorz Romanowski i Filip Wawrzak. Grafika: Gabriela Cydejko

Radca prawny Grzegorz Romanowski i adwokat Filip Wawrzak z kancelarii prawnej M. Romanowski i Wspólnicy Sp. k. analizują wpływ prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (URE) na cenę ciepła systemowego.

Jaki wpływ na cenę ciepła systemowego ma prezes URE?

W XXI wieku w dobie gospodarki rynkowej bardzo dziwnie brzmi komunikat, że ktoś reguluje ceny. Duża część społeczeństwa polskiego ma jeszcze w pamięci okres PRL i gospodarki nakazowej opartej na centralnie sterowanym systemie gospodarczym, w którym kluczowe decyzje gospodarcze były podejmowane przez władze centralne. W systemie tym rząd kontrolował produkcję, dystrybucję i ceny, kierując się centralnymi planami gospodarczymi. Centralne planowanie gospodarcze jest przeciwieństwem wolnego rynku, na którym decyzje dotyczące produkcji, dystrybucji, cen a także inwestycji są podejmowane przez uczestników rynku w oparciu o mechanizmy rynkowe, których bardzo istotnym elementem jest konkurencja. Na wolnym rynku ceny reguluje rynek i jego niewidzialna ręka, czyli naturalne prawa ekonomii.

Okazuje się, że nawet w XXI wielu w dobie gospodarki rynkowej regulacja cenowe istnieje choć ma charakter wyjątkowy, a wyjątek potwierdza regułę. Różnorodność obrotu gospodarczego sprawia, że wśród ogromnej liczby produktów będących przedmiotem tego obrotu są również takie, wobec których rynek i konkurencja nie sprawdza się. W takich wyjątkowych sytuacjach miejsce rynku i jego mechanizmów musi zająć regulator i jego działania.

Takim wyjątkowym produktem jest ciepło systemowe, którego ceny są ustalane, a zatem w pełni kontrolowane przez prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.

Co składa się na cenę ciepła systemowego, którą płaci odbiorca końcowy (konsument)?

Rynek ciepła systemowego taryfą stoi. Taryfy są przedmiotem ekonomicznej regulacji działalności przedsiębiorstw energetycznych, zwłaszcza tych, które prowadzą działalność gospodarczą w warunkach monopolu naturalnego, zmierzającej do ustalenia wyceny towarów i usług na poziomie odzwierciedlającym ich rzeczywistą wartość[1]. Zgodnie z art. 3 pkt 17 ustawy Prawo energetyczne taryfa to „zbiór cen i stawek opłat oraz warunków ich stosowania, opracowany przez przedsiębiorstwo energetyczne i wprowadzany jako obowiązujący dla określonych w nim odbiorców w trybie określonym ustawą”. W praktyce przyjmuje się, że ceny odnoszą się do dóbr dostarczanych przez wytwórcę ciepła a stawki opłat odnoszą się do usługi jego dostarczenia do odbiorców, którzy podzieleni są na tzw. różne grupy taryfowe. Odbiorca płaci sprzedawcy ciepła systemowego cenę za zamówioną moc, cenę za ciepło oraz cenę za nośnik ciepła a także opłatę za usługi przesyłowe. Odrębną kwestią jest tzw. opłata za przyłączenie do sieci. Ceny, o których mowa wynikają bezpośrednio z taryf odpowiednio wytwórcy ciepła produkującego ciepło na potrzeby sieci oraz dystrybutora.

Jaka jest rola przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) energetycznego w ustaleniu cen za ciepło systemowe?

Przede wszystkim ciepło systemowe stanowi dobro użyteczności publicznej. Powinno być zatem stale dostępne dla wszystkich po możliwie najniższej cenie. Takie zadanie ciąży na wszystkich uczestnikach rynku ciepła systemowego czyli również na przedsiębiorcach energetycznych. Zgodnie z art. 45 ust.1 ustawy Prawo energetyczne taryfy ustalają przedsiębiorstwa energetyczne. Przepis ten czytany bez odpowiedniego kontekstu może być niewłaściwie zrozumiany tzn. jakoby  przedsiębiorca zajmujący się ciepłownictwem, przygotowujący wniosek taryfowy miał istotny wpływ a jednocześnie swobodę  w kształtowaniu ceny ciepła. Nic bardziej mylnego. Dalsza część tego przepisu wskazuje wyraźnie, że przedsiębiorca ten przygotowując propozycje cen lub stawek opłat związanych z ciepłem systemowym musi tak skonstruować swoje propozycje, aby zapewniały one pokrycie kosztów uzasadnionych danego przedsiębiorstwa, uzasadniony zwrot z kapitału zaangażowanego w działalność tego przedsiębiorcy oraz ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i stawek opłat. Dodatkowo zgodnie z art. 46 ust. 5 ustawy Prawo energetyczne propozycje te muszą zapewnić poprawę efektywności dostarczania i wykorzystywania ciepła, równoprawne traktowanie odbiorców. W końcu nie mogą prowadzić do subsydiowania skrośnego. Wskazane powyżej kryteria, wedle których powinny zostać przygotowane propozycje cen i stawek opłat związanych z ciepłem systemowym w bardzo istotny sposób ograniczają uznaniowość czy swobodę przedsiębiorcy w kształtowaniu stosowanych  na rynku ciepła systemowego cen.

Jaka jest rola prezesa URE w ustalaniu cen na rynku ciepła systemowego?

Odpowiedź na tak sformułowane pytanie musi być stanowcza tzn. jest to rola zasadnicza. Prezes URE decyduje o tych cenach na czterech poziomach.

Pierwszy poziom polega na wpływie, jaki wywiera Prezes URE na ukształtowanie szczegółowych zasad kalkulacji cen i stawek opłat za ciepło oraz szczegółowych rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło. W tym względzie należy ponownie odwołać się do brzmienia art. 46 ust. 5 ustawy Prawo energetyczne. Zgodnie z tym przepisem szczegółowe zasady kalkulacji cen i stawek opłat za ciepło oraz szczegółowych rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło określa w rozporządzeniu minister właściwy do spraw energii (wcześniej minister gospodarki) po zasięgnięciu opinii prezesa URE (rozporządzenie taryfowe). Opinia ta ma charakter obligatoryjny i w praktyce przesądza o tym, jak zostaną ukształtowane te zasady. Wynika to z oczywistego faktu, iż to prezes URE jest organem władzy publicznej najlepiej zorientowanym w realiach rynków energetycznych. Posiada zatem największą wiedzę merytoryczną na temat zasad ich funkcjonowania oraz ich potrzeb. Wiedza ta sprawia, że prezes URE ma najszerszą perspektywę pozwalającą ocenić, jak dany rynek powinien być ukształtowany. W konsekwencji prezes URE poprzez swoją opinię poprzedzającą wydanie rozporządzenia taryfowego wywiera zasadniczy wpływ na sformułowanie szczegółowych zasad, wedle których przedsiębiorcy z branży ciepła systemowego przygotowują swoje wnioski taryfowe. W tym kontekście należy również wskazać na art. 23 ust. 2 pkt 3 a) ustawy Prawo energetyczne, który wprost wskazuje, że prezes URE ustala wysokość uzasadnionego zwrotu z kapitału, o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Poziom drugi dotyczy kontroli wniosku taryfowego, jaką przeprowadza Prezes URE. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje przedkładają prezesowi URE taryfy z własnej inicjatywy lub na żądanie Prezesa URE pod rygorem kary pieniężnej (art. 56 ust.1 pkt 5 a ustawy Prawo energetyczne). Przygotowany przez przedsiębiorcę wniosek taryfowy zawierający propozycje cen i stawek opłat jest składany do Prezesa URE, który analizuje ten wniosek zarówno pod względem formalnym jak również materialnym. Szczególne znaczenie ma materialna analiza złożonego wniosku, która polega na sprawdzeniu, czy zawarte w nim propozycje cen i stawek opłat spełniają ogólne wymogi określone we wspomnianych już przepisach art. 45 ust. 1 oraz art. 46 ust. 5 ustawy Prawo energetyczne, a także liczne wymogi szczególne określone w rozporządzeniu taryfowym. Wymogi te nakładają na przedsiębiorcę bardzo sztywny gorset, który stanowi wzorzec kontroli dokonywanej prezesa URE. Prezes URE kontrolując propozycje przedsiębiorcy waży interes własny przedsiębiorcy, który wyznaczają uzasadnione koszty tego przedsiębiorcy[2] oraz uzasadniony zwrot z kapitału zaangażowanego w jego działalność z interesem publicznym, którego jest strażnikiem, a który wyznaczają zapisane w art. 1 ust. 2 ustawy Prawo energetyczne cele publiczne. Wśród tych celów znajdują się m.in. zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, przeciwdziałanie negatywnym skutkom naturalnych monopoli. Instrumentem pozwalającym prezesowi URE ustalić punkt równowagi między tymi interesami są zawarte w przepisach ustawy zasady, w szczególności zasada równego traktowania, zasada równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii, zasada nakazująca eliminowanie w działalności przedsiębiorców energetycznych subsydiowania skrośnego. Prezes URE informuje przedsiębiorcę o wynikach przeprowadzonej kontroli wniosku taryfowego i zawartych w nim propozycji cen i stawek opłat. Jeżeli wniosek ten nie spełnia wskazanych w ustawie Prawo energetyczne i rozporządzeniu taryfowym wymogów, prezes URE wskazuje co wymaga zmiany, a następnie informuje przedsiębiorcę o konieczności zmodyfikowania wniosku pod rygorem odmowy jego zatwierdzenia. Przedsiębiorca po złożeniu wniosku pozostaje w stałym kontakcie z prezesem URE. Podobnie prezes URE po otrzymaniu wniosku przedsiębiorcy pozostaje z nim w stałym kontakcie. Do przedsiębiorcy prezes URE kieruje szereg wezwań dotyczących skorygowania złożonego wniosku. Wezwania te mają charakter imperatywny. Nie mają charakteru ani wezwań ani polemiki.

Trzecim poziomem jest zatwierdzenie wniosku taryfowego przedsiębiorcy i zawartych w nim propozycji cen i stawek opłat. Zatwierdzanie wniosku i zawartych w nim propozycji następuje w trybie postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Decyzja ta podlega zaskarżeniu do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK) a następnie do sądu apelacyjnego, a w ramach nadzwyczajnych  środków zaskarżenia sprawa może trafić do Sądu Najwyższego. Pominąwszy bardzo wąski krąg podmiotów uprawnionych do jej zaskarżenia, ograniczony w zasadzie do wnioskodawcy,  wygrana w takim postępowaniu to klasyczne pyrrusowe zwycięstwo.  Nie ma bowiem żadnych szans, żeby pełne postępowanie odwoławcze mogło się zakończyć w ciągu roku, a taki jest zazwyczaj okres taryfowy. Stąd, nawet jeżeli okaże się, że wnioskodawca miał rację w sporze z Prezesem URE, nic to nie zmieni z punktu widzenia cen, które były objęte jego wnioskiem taryfowym na dany rok grzewczy. Przedsiębiorca nie będzie mógł zastosować proponowanych we wniosku taryfowym cen, jeżeli wniosek nie zostanie uwzględniony, lub innych cen niż w zatwierdzonej taryfie. Jest to zatem klasyczna sytuacja bez wyjścia, która bardzo dobrze obrazuje jak potężnym instrumentem w rękach prezesa URE jest decyzja o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia taryfy. Jest to być albo nie być przedsiębiorcy, który zdając sobie sprawę ze swojej sytuacji co do zasady uwzględnia sugestie prezesa URE co do zmiany treści wniosku taryfowego przed wydaniem przez prezesa URE finalnej zgody na daną taryfę.

Czwarty, ostatni poziom dotyczy kontroli realizacji decyzji taryfowych prezesa URE. Ceny i stawki opłat zatwierdzone przez prezesa URE w taryfie mają charakter sztywny a nie maksymalny, co oznacza, że przedsiębiorstwo ciepłownicze nie może stosować w obrocie żadnych innych cen i stawek opłat pod rygorem kary pieniężnej[3] w wysokości do 15 procent przychodu osiągniętego z działalności koncesjonowanej w poprzednim roku podatkowym. Niezależnie od tego naruszenie to może być podstawą wszczęcia przeciwko takiemu przedsiębiorcy postępowania o pozbawienie go koncesji. Kary te wymierza prezes URE. Również prezes URE jest organem właściwym w sprawach koncesji.

Nie jest zatem tak, że prezes URE tylko zatwierdza lub odmawia zatwierdzenia taryfy, a jego działania w sprawie cen i stawek opłat na rynku ciepła systemowego to zwykły formalizm. To Prezes URE a nie przedsiębiorca ciepłowniczy decyduje o cenach i stawkach opłat na rynku ciepła i nic bez jego wiedzy lub zgody nie może się w tym zakresie zdarzyć. Ma w tym zakresie wyłączną kompetencję, która pozostaje w ścisłym i nierozerwalnym związku z kwestiami związanymi z konkurencją na rynku ciepła systemowego. Zgodnie bowiem z art. 49 ust.1 ustawy Prawo energetyczne, prezes URE może zwolnić przedsiębiorstwo energetyczne z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia, jeżeli stwierdzi, że działa ono w warunkach konkurencji. Regulacja ta wskazuje zatem jednoznacznie, że to tylko Prezes URE posiada kompetencję do rozstrzygania kwestii istnienia lub nieistnienia na danym rynku energetycznym konkurencji. Jeżeli dany rynek działa w warunkach konkurencji, wówczas nie ma uzasadnienia dla stosowania na danym rynku taryf.  Jeżeli mechanizm ten działa nie jest potrzebna żadna regulacja. Jeżeli zaś rynek nie działa w warunkach konkurencji, wówczas wkracza regulator, który swoimi działaniami zastępuje ten mechanizm – taryfy czyli ceny i sposób ich ustalania to podstawowy element zastępowania mechanizmu konkurencji. Na rynku ciepła systemowego prezes URE ani razu nie skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 49 ust.1 ustawy Prawo energetyczne.

Podsumowując wpływ prezesa URE na cenę ciepła systemowego należy wskazać, że wpływ ten jest zasadniczy. To prezes URE faktycznie ustala ceny obowiązujące na rynku ciepła systemowego.

 

[1] M. Domagała, Bezpieczeństwo energetyczne – aspekty administracyjnoprawne, Lublin 2008

[2] Zgodnie z art.23 ust.2 pkt 2 ustawy Prawo energetyczne jednym z zadań Prezesa URE jest analizowanie i weryfikowanie kosztów przyjmowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako uzasadnione do kalkulacji cen i stawek opłat w taryfach.

[3] uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15.02.2007 r., III CZP 111/06.