Jeśli Polska zgodzi się na neutralność klimatyczną, może zostać głównym beneficjentem Funduszu Sprawiedliwej Transformacji (Just Transition Fund) – piszą Aleksandra Pinkas i Remigiusz Nowakowski z Dolnośląskiego Instytutu Studiów Energetycznych (DISE).
Punkt zwrotny
Ostatnią dekadę można nazwać nie tyle transformacją energetyczną, co punktem zwrotnym świata w kierunku zmiany klimatu do stanu sprzed tzw. epoki industrialnej. Z pewnością 11 grudnia 2019 roku, kiedy Komisja Europejska przyjęła komunikat w sprawie Europejskiego Zielonego Ładu można uznać za datę, w której ukonstytuowały się priorytety przyszłości energetycznej, a 4 marca br. we wniosku w sprawie Europejskiego prawa o klimacie określone zostały konkretne cele, by do 2050 roku osiągnięta została neutralność klimatyczna. Nowy ład europejski zobowiązuje państwa członkowskie UE do osiągnięcia bardzo ambitnych celów, jednocześnie zapewniając wsparcie poprzez nowe mechanizmy finansowania. Budżet na inwestycje w najbliższej dekadzie ma wynieść sto miliardów euro. Jakie wyzwania stawia przed nami Unia Europejska i do kogo popłyną strumienie środków pieniężnych przedstawimy Państwu na łamach niniejszego opracowania.
Transformacja energetyczna będzie wyzwaniem dla wielu państw UE, a zwłaszcza dla Polski. Struktura naszego miksu paliwowego stawia nas w bardzo niekomfortowej pozycji z punktu widzenia celów Europejskiego Zielonego Ładu. Z drugiej strony fakt, iż wciąż ponad 75 procent energii elektrycznej produkujemy z węgla jest szansą na pozyskanie znacznych środków finansowych z Funduszu Sprawiedliwej Transformacji. Warunkiem skorzystania z tej szansy będzie dobry plan transformacji polskiej energetyki uwzględniający ambitne, ale jednocześnie realne do osiągnięcia cele klimatyczne oraz konsekwencja w jego realizacji. Najważniejszym czynnikiem sukcesu takiego planu będzie jednak uzyskanie akceptacji społecznej dla jego wdrożenia, co z kolei będzie wymagało stworzenia oferty dla jego beneficjentów.
Europejski Zielony Ład jest prawną konsekwencją zobowiązań wynikających z ratyfikacji piątego października 2016 roku przez Unię Europejską porozumienia paryskiego. Zgodnie z art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanego dalej „TFUE”), UE posiada kompetencje do zawierania umów międzynarodowych, a więc jako strona tej konwencji realizuje jej postanowienia.
W porozumieniu paryskim będącym efektem konkluzji stron Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych na Konferencji ONZ z dnia 12 grudnia 2015, w którym podkreślono potrzebę zatrzymania zmian klimatycznych i reakcji na zagrożenia z tym związane. W protokole paryskim (planie przeciwdziałania zmianie klimatu na świecie po 2020 roku) jako kluczowe cele uznano: ograniczenie emisji na świecie do 2050 roku o co najmniej 60 procent poniżej poziomów z 2010 roku, nadanie dynamiki działaniom na rzecz możliwe najszybszego osiągnięcia neutralności klimatycznej, zapewnienie sprawiedliwej transformacji i ochrony osób zagrożonych utratą pracy oraz wzmacnianie międzynarodowej współpracy w tym zakresie.
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, a więc Europejski Zielony Ład to fundament przyszłych zmian w perspektywie do 2050 roku. Pomimo, że dokument ten należący do soft law, a więc tzw. miękkiego prawa nie mającego mocy bezwzględnego obowiązywania, jest realizacją kompetencji Komisji Europejskiej do ochrony interesów UE i jej obywateli w sprawach, które nie mogą być skutecznie rozwiązane na szczeblu krajowym. Zgodnie z art. 6 TFUE, UE może wspierać, koordynować lub uzupełniać działania państw członkowskich. Znaczenie tego komunikatu odczytywać zatem należy horyzontalnie, a więc mając na uwadze szerszą perspektywę przyszłych zmian, poprzez zawarte w nim postulaty de lege ferenda. Być może należałoby tu również zadać pytanie, czy państwa jednoczące się w ramach danej organizacji międzynarodowej respektują jedynie akty zagrożone sankcją za brak ich przestrzegania, czy też może tak jak w przypadku European Green Deal postanowienia w nim zawarte mają charakter wartości ponadprawnych, leżących w interesie globalnym?
Do najważniejszych celów Europejskiego Zielonego Ładu na drodze do osiągnięcia sprawiedliwej transformacji należą m.in.: neutralność klimatyczna, zeroemisyjność, nowoczesna, zasobooszczędna i konkurencyjna gospodarka, ochrona kapitału naturalnego UE, ochrona obywateli przed zmianami klimatycznymi oraz zapobieganie wyłączeniu społecznemu poprzez zapewnienie pracy osobom zagrożonym jej utratą w wyniku zmian makroekonomicznych. Szczególnie należy tu zaakcentować neutralność klimatyczną, która jako cel priorytetowy promieniuje na pozostałe determinanty.
W załączniku do Europejskiego Zielonego Ładu pojawił się harmonogram działań, które będą podejmowane przez UE. Pierwszym celem uznanym za najbardziej ambitny było przedstawienie wniosku ustawodawczego w sprawie Europejskiego prawa o klimacie w marcu 2020 roku, jako pierwszej, kompleksowej regulacji, która zapewnić ma osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2050 roku. Natomiast do lata 2020 roku ma zostać przygotowany kompleksowy plan zwiększenia celu klimatycznego UE na 2030 rok z zapowiedzianym progiem co najmniej 50 procent, z ambicją do 55 procent.
Za jeden z najważniejszych celów uznano także przygotowanie wniosku ustawodawczego w sprawie mechanizmu sprawiedliwej transformacji, w tym Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i planu inwestycyjnego na rzecz zrównoważonej Europy do stycznia 2020 roku. Konsekwencją tego było opublikowanie 14 stycznia br. wniosku Komisji Europejskiej w sprawie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji.
Mechanizm Sprawiedliwej Transformacji
Trilog, czyli zwykła unijna procedura ustawodawcza uregulowana w art. 294 TFUE obejmuje współpracę Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Rady, której efektem ma być wydanie rozporządzenia dotyczącego funkcjonowania zapowiedzianego w Europejskim Zielonym Ładzie, Funduszu Sprawiedliwej Transformacji. Jeżeli przy pierwszym czytaniu Parlament Europejski zaaprobuje projekt i uzyska on także poparcie Rady, to możliwe jest przyjęcie Rozporządzenia w niedługim czasie.
Fundusz Sprawiedliwej Transformacji (Just Transition Fund) jest jednym z trzech filarów Mechanizmu Sprawiedliwej Transformacji (Just Transition Mechanism), który ma być kompleksowym rozwiązaniem dla wsparcia możliwości państw członkowskich do sfinansowania działań związanych z transformacją energetyczną. Mechanizm ten przewiduje sto miliardów euro dla państw członkowskich z możliwością zwiększenia tej kwoty. Pierwszy filar, którym jest Fundusz Sprawiedliwej Transformacji zapowiada finansowanie na poziomie 30-50 mld euro, drugi filar, którym jest InvestEu, 30-40 mld euro i trzeci filar, czyli mechanizm pożyczkowy w ramach Europejskiego Banku Inwestycyjnego 25-30 mld euro. Kwoty te są najwyższym jak dotychczas budżetem środków unijnych, ale jednocześnie możliwość ich pozyskania objęta ma zostać reżimem spełnienia ściśle określonych wymogów oraz mechanizmem weryfikowania efektywności ich wydatkowania.
Fundusz Sprawiedliwej Transformacji
Jego celem, a zarazem obligatoryjną przesłanką pozyskania z niego środków jest udzielanie dotacji na rzecz regionów najbardziej dotkniętych skutkami transformacji klimatycznej, gdzie konieczna jest dywersyfikacja gospodarcza terytoriów poprzez przekwalifikowywanie i aktywna integracja pracowników oraz osób poszukujących pracy. Co ważne, o wsparcie z Funduszu mogą ubiegać się wszystkie państwa członkowskie, natomiast rozdysponowanie środków ma być sprawiedliwe, a więc proporcjonalne do potrzeb wynikających z transformacji energetycznej. Stanowi to silny impuls dla polskiej gospodarki, w której udział źródeł odnawialnych w miksie energetycznym jest wciąż niski, daleki od progów ustanowionych w pakiecie klimatyczno-energetycznym. Środki z Funduszu nie będą jedynie kierowane do szczebla centralnego, ale podkreśla się istotną rolę samorządów w ich partycypacji. Państwa członkowskie celem pozyskania finansowania z Funduszu zobowiązane są przygotować co najmniej jeden terytorialny plan sprawiedliwej transformacji przedstawiający plan krajowych działań państwa na rzecz transformacji do 2030 roku. Musi być on zgodny z krajowymi planami w dziedzinie energii i klimatu, zapewniać przejście na gospodarkę neutralną dla klimatu, a także wskazywać najbardziej dotknięte skutkami transformacji terytoria, które powinny zostać objęte wsparciem. Środki będą dzielone z uwzględnieniem wyzwań społecznych, gospodarczych i środowiskowych w danym regionie. Warto przy tej okazji wspomnieć, że aktualnie obowiązująca polska średniookresowa strategia rozwoju kraju nie spełniła swoich założeń.
Zgodnie ze Strategią Rozwoju Kraju 2020 w 2010 roku niemal 88 procent energii pierwotnej pochodziło ze stałych paliw kopalnych, natomiast ok. 10 procent ze źródeł odnawialnych. Natomiast z danych statystycznych GUS zawartych w Gospodarce paliwowo-energetycznej w latach 2017-2018 wynika, że udział OZE wynosił w tym okresie ok. 12 procent. Zatem konieczne jest zwiększenie dynamiki działań ukierunkowanych na czystą energię. Należy też zauważyć, że warunkiem udzielenia wsparcia z Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji będzie przygotowanie terytorialnych planów sprawiedliwej transformacji, które muszą zawierać w szczególności cel osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 roku. Z jednej strony w konkluzjach Rady Europejskiej z posiedzenia 12 grudnia 2019 roku wynika, że jedno państwo nie jest w stanie zobowiązać się do osiągnięcia celu neutralności klimatycznej do 2050 roku i Rada Europejska ma powrócić do tej kwestii w czerwcu br. Z drugiej strony jednak w projekcie Rozporządzenia nie zawarto żadnych wyłączeń od celu neutralności klimatycznej. Dodatkowo warunkiem pozyskania wsparcia jest zgoda państwa na coal-exit, przy czym wciąż Polsce daleko do osiągnięcia zadeklarowanego poziomu 15 procent OZE w miksie energetycznym do 2020 roku. W tym miejscu warto zasygnalizować, że projektowane Europejskie prawo o klimacie, które wyznacza nowe ramy unijnej polityki klimatycznej zostanie wydane w formie rozporządzenia, mając na celu ujednolicenie strategii państw członkowskich, a także uniemożliwienie indywidualnych odstępstw od celu neutralności klimatycznej na 2050 rok.
Środki z Funduszu Sprawiedliwej Transformacji mają być rozdysponowywane w oparciu o metodę alokacji określoną w załączniku do projektu, wspomnianego wyżej rozporządzenia. Zgodnie z tą metodą udział każdego państwa członkowskiego oblicza się jako ważoną sumę udziałów: emisji gazów cieplarnianych z zakładów przemysłowych (waga 49 procent), zatrudnienia w sektorze wydobycia węgla kamiennego i brunatnego (waga 25 procent), zatrudnienia w przemyśle (waga 25 procent), produkcji torfu (waga 0,95 procent) i produkcji łupków bitumicznych (waga 0,05 procent). Natomiast udział państwa w kwotach z Funduszu nie może przekroczyć dwóch miliardów euro. Tak skonstruowany mechanizm daje nadzieje na pozyskanie wysokich kwot dla Polski.
Programowanie środków do rozdysponowywania dla poszczególnych państw członkowskich oraz monitorowanie ich wykorzystania będzie należało do zadań Komisji Europejskiej. Zgodnie z harmonogramem Europejskiego Zielonego Ładu w br. zostaną podjęte pierwsze inicjatywy w dziedzinie monitorowania i modelowania praktyk państw członkowskich UE w zakresie ekologicznego planowania budżetu. Terytorialne plany sprawiedliwej transformacji będą miały być rzeczywistym odwzorowaniem sytuacji państw i w razie potrzeby aktualizowane. Dodatkowo celem sprawiedliwego rozdysponowywania przez UE środków, plany te będą podlegać przeglądowi śródokresowemu z możliwością podwyższenia wysokości tych środków w razie zwiększonych potrzeb państwa. Zgodnie z projektem jeżeli Komisja stwierdzi, że nie osiągnięto co najmniej 65 procent celu, dla którego udzielone zostało finansowanie, może dokonać korekt finansowych poprzez zmniejszenie wsparcia z Funduszu na rzecz danego priorytetu proporcjonalnie do osiągnięć. Szacuje się, że wsparcie z Funduszu trafi do 108 unijnych regionów i 237 tys. miejsc pracy. Celem ułatwienia państwom pozyskiwania środków zostanie wprowadzone Centrum Doradztwa we współpracy z pozostałymi filarami oraz platforma sprawiedliwej transformacji, aby umożliwić wielostronną wymianę zebranych doświadczeń i najlepszych praktyk we wszystkich sektorach.
Budżet Funduszu
Budżet Funduszu Sprawiedliwej Transformacji na lata 2021-2027 przewidywany jest na poziomie 4,8 do 7,5 mld euro, czyli ok. miliard euro rocznie. Państwa będą mogły uzupełnić środki z Funduszu pieniędzmi z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (ERDF) i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS+), które będą stanowiły mechanizm uzupełniający do Funduszu Sprawiedliwej Transformacji. Jednakże suma pieniędzy z tych funduszy nie będzie mogła być większa niż trzykrotność budżetu Funduszu. Uwzględniając całkowite możliwości finansowania, wraz ze współfinansowaniem krajowym finalna kwota mogłaby sięgnąć 50 mld euro.
Kto może ubiegać się o środki?
Zgodnie z art. 4 projektu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji o środki z funduszu będą mogły się ubiegać m.in.: MŚP, start-up’y, inkubatory przedsiębiorczości, podmioty świadczące usługi konsultingowe, podmioty prowadzące działania badawcze i innowacyjne, podmioty wdrażające technologie na rzecz czystej energii oraz źródeł odnawialnych energii. Natomiast wyłączeniem objęte są inwestycje w: elektrownie jądrowe, przemysł tytoniowy oraz sektor paliw kopalnych. Tak szeroki zakres wyliczenia stanowi wielki potencjał dla wielu branż, które zyskają nie tylko wsparcie finansowe, ale również nowe narzędzia do inwestycji.
InvestEU
Drugi filar Mechanizmu Sprawiedliwej Transformacji stanowić ma specjalny system w ramach InvestEU. Przewiduje on finansowanie w wysokości 30-40 mld euro. W przeciwieństwie do Funduszu Sprawiedliwej Transformacji, InvestEU ma być skoncentrowany wyłącznie na inwestycje prywatne w zakresie infrastruktury energetycznej i transportowej, gazownictwa i ciepłownictwa oraz projekty na rzecz dekarbonizacji. Celem jest wspieranie inwestycji w energetykę niskoemisyjną, tj: inwestycji w OZE i systemy efektywności energetycznej. InvestEU jest następcą Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) i kilkunastu innych instrumentów finansowych UE, który doprowadzić ma do uruchomienia kwoty 650 mld euro w ciągu siedmiu lat.
EBI
Instrument pożyczkowy na rzecz sektora publicznego utworzony wspólnie z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym to trzeci filar Mechanizmu Sprawiedliwej Transformacji. Jest to instrument skierowany na rzecz sektora publicznego poprzez dotacje na spłatę odsetek lub na inwestycje
w infrastrukturę energetyczną, transportową, ciepłownictwo oraz działania na rzecz efektywności energetycznej (w tym renowacji budynków). Ma tu zostać wykorzystany tzw. efekt dźwigni finansowej, poprzez który środki publiczne będą generować wielokrotnie większe zasoby. Przyciągnięcie środków finansowych w sektorze prywatnym za pomocą inwestycji ze środków publicznych przyczynić ma się do osiągnięcia wspólnego celu klimatycznego. Instrument ten przewiduje wsparcie na poziomie 25-30 mld euro, natomiast w świetle prognoz w ciągu dekady EBI sfinansuje inwestycje w dziedzinie klimatu o wartości ok. 600 mld euro we wszystkich państwach członkowskich.
Czy Unia utrzyma równowagę budżetową?
Według prognoz Komisji Europejskiej przeznaczenie środków finansowych na rozwój inwestycji publicznych i prywatnych przyniesie dochody, które pozwolą zbilansować wydatki powstałe ze środków udzielonych państwom. Szacowana wartość zysku z inwestycji finansowanych przez Mechanizm Sprawiedliwej Transformacji ma wynieść 100 bln euro. Równowagę budżetową pozwoli zachować wykorzystanie wspomnianego efekt dźwigni w ramach EBI oraz pozyskanie dochodów z licytacji w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji CO2 na szacowanym poziomie 20 procent.
Powyżej przedstawiony mechanizm pozwalający na przeprowadzenie transformacji energetycznej
w sposób możliwie efektywny, a zarazem realny dla wszystkich państw członkowskich, jest oparty na koncepcji niskoemisyjnej gospodarki w obiegu zamkniętym. Istotą jest uzdrowienie systemu gospodarczego, w którym wolumen produkcji odpadów stale wzrasta na rzecz samo regenerującego się obiegu wytwarzania surowców i następnie wykorzystania odpadów z nich powstałych w innych gałęziach przemysłu. Taka idea ma pozwolić urzeczywistnić cel neutralności klimatycznej.
Z przeprowadzonych konsultacji publicznych w sprawie nowego unijnego systemu finansowania transformacji wynika, że koncepcja ta cieszy się 85 procentowym poparciem. Nowy mechanizm finansowy to przede wszystkim następstwo koniecznych zmian w energetyce. Aktualną sytuację klimatyczną na świecie można określić jako point of no return, a więc stan, kiedy niezwykle trudne jest cofnięcie negatywnych następstw industrialnych, dlatego celem jest ich zatrzymanie i zwrot świata w kierunku racjonalnej, neutralnej klimatycznie gospodarki. Dla państw członkowskich, samorządów i przedsiębiorców to zielone światło dla rozwoju inwestycji poprzez transfery wielkich funduszy unijnych. Dla Polski oznacza to czerwone światło dla energetyki konwencjonalnej opartej na węglu i zarazem możliwość skorzystania z unijnej skarbonki finansowej bez uszczerbku dla budżetu.
Aby skutecznie wykorzystać środki unijne przeznaczone na transformację energetyczną warto przygotować kompleksowy plan transformacji polskiego przemysłu górniczego i okołogórniczego, w tym energetyki węglowej. Taka strategia powinna zawierać kompleksową ofertę skierowaną do mieszkańców Śląska, Zagłębia, Bełchatowa oraz innych regionów górniczych. Przedmiotowa oferta powinna uwzględniać zarówno kierunki transformacji przemysłu i zapewnić miejsca pracy w nowych gałęziach gospodarki (np. tworzący się sektor produkcji komponentów do źródeł odnawialnych, baterii do pojazdów elektrycznych, czy magazynów energii), jak również uwzględniać mechanizmy wsparcia dla pracowników likwidowanych branż i ich rodzin. Włączenie do mechanizmu finansowania sprawiedliwej transformacji środków z Europejskiego Funduszu Społecznego umożliwia realizację na szeroką skalę programów społecznych mających na celu wsparcie pracowników w nabywaniu nowych kompetencji, przebranżowieniu, czy wręcz programów osłonowych podobnych do tych, które były stosowane przez rząd Margaret Thatcher w Wielkiej Brytanii w latach osiemdziesiątych minionego wieku.
Just Transition Mechanism to karta przetargowa dla Polski, która jeśli chce partycypować w nowych środkach finansowych, musi być gotowa przyjąć cel neutralności klimatycznej. Jest to z pewnością kolejny, zwrotny moment dla Polski, która nie mogąc kiedyś przyjąć środków na odbudowę gospodarki, dziś powinna odrobić lekcję historii i dołączyć do grona państw-liderów zeroemisyjnej gospodarki.
Dolnośląski Instytut Studiów Energetycznych
Jakóbik: Czy sprawiedliwa transformacja energetyczna poczeka na wybory?
