Kardaś: Rosja ma priorytet. Jest nim jak najszybsze uruchomienie Nord Stream 2
Strona rosyjska jest zdeterminowana, by po zakończeniu budowy Nord Stream 2 doprowadzić do jak najszybszego uruchomienia nowego gazociągu. Wskazują na to podejmowane działania natury politycznej, ekonomicznej i prawnej – pisze Szymon Kardaś z Ośrodka Studiów Wschodnich (OSW).
Szóstego września spółka Nord Stream 2 AG, kontrolowana w 100 procentach przez Gazprom, poinformowała o ukończeniu układania rur drugiej nitki gazociągu Nord Stream 2 (NS2). W kolejnych dniach planowane jest wykonanie spawów odcinków gazociągów ułożonych w wodach niemieckich i duńskich. Wcześniej, w czerwcu 2021 roku, sfinalizowana została budowa pierwszej nitki gazociągu, a obecnie trwa jej testowanie.
Ukończenie układania rur Nord Streamu 2, mimo że następuje z ponad dwuletnim opóźnieniem i przy wyższych, niż zakładano, kosztach ekonomicznych, jest znaczącym sukcesem rosyjskiej polityki energetycznej. Choć uczestnicy inwestycji będą się musieli zmierzyć z kolejnymi wyzwaniami związanymi z oddaniem gazociągu do użytku, to nie ulega wątpliwości, że strona rosyjska będzie coraz intensywniej wykorzystywać instrumenty polityczne, ekonomiczne i prawne, by doprowadzić nie tylko do uruchomienia, lecz także do nieograniczonej eksploatacji nowej magistrali.
Wyboista droga projektu
Zainaugurowany w czerwcu 2015 roku projekt Nord Streamu 2 został ukończony z ponad dwuletnim opóźnieniem. Pierwotnie koncern planował ułożenie rur w okresie od kwietnia 2018 do grudnia 2019 roku. Ostatecznie budowę rozpoczęto w wodach fińskich we wrześniu 2018 roku, a ukończono po blisko trzech latach we wrześniu 2021 roku. Zaistniałe opóźnienia wpłynęły również na wzrost kosztów realizacji inwestycji. Choć oficjalny jej budżet miał nie przekroczyć 10 mld euro, to już w 2018 roku analitycy Sbierbanku informowali, że finalne koszty mogą wynieść ok. 14,5 mld euro. Ostatecznie zapewne okażą się one jeszcze wyższe, jeśli uwzględni się dodatkowe nakłady związane z dokończeniem budowy NS2 przy użyciu własnych jednostek (barki Fortuna, statku Akademik Czerski oraz jednostek wspomagających).
Opóźnienie w realizacji projektu stało się jedną z głównych przyczyn zmuszających Gazprom do zawarcia nowego porozumienia tranzytowego z Ukrainą na zasadach korzystniejszych dla Kijowa. Wiele wskazuje na to, że finalizacja budowy NS2 przed końcem 2019 roku zwiększałaby szanse Gazpromu na wynegocjowanie umowy krócej obowiązującej i obejmującej mniejsze wolumeny gwarantowanego tranzytu.
Na opóźnienie w realizacji inwestycji złożyło się kilka przyczyn. Ze względu na podjęte przez polski Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumenta postępowanie antymonopolowe rosyjski koncern był zmuszony rozwiązać utworzone specjalnie w tym celu międzynarodowe konsorcjum, co o kilkanaście miesięcy opóźniło podjęcie decyzji dotyczącej finansowania inwestycji. Dłużej, niż zakładała strona rosyjska, trwał także proces uzyskiwania pozwoleń na budowę gazociągu. O ile do 2018 roku spółka Nord Stream 2 AG otrzymała zgody na prowadzenie prac budowlanych w wodach niemieckich, fińskich, szwedzkich i rosyjskich, o tyle decyzja władz duńskich w tej sprawie została wydana dopiero pod koniec października 2019 roku. Co więcej, pozwolenie na budowę Kopenhaga wydała dopiero po złożeniu trzeciego wniosku przez spółkę, co było związane z zastrzeżeniami tamtejszych władz do przebiegu trasy gazociągu w wodach duńskich. Największy wpływ na opóźnienie w realizacji inwestycji miały jednak amerykańskie sankcje nałożone w grudniu 2019 roku, które doprowadziły do wstrzymania prac na blisko 12 miesięcy. Restrykcje wprowadzone przez USA zakładały bowiem ryzyko wpisania na listy sankcyjne wszelkich podmiotów, które były zaangażowane w prace związane z budową NS2, to zaś spowodowało przerwanie układania rur przez szwajcarską spółkę Allseas.
Polityczny sukces Rosji
Ukończenie budowy Nord Streamu 2 jest politycznym sukcesem Moskwy. Ogłoszenie i realizacja projektu nastąpiły bowiem w okresie największego po zakończeniu zimnej wojny napięcia w relacjach między Rosją a Zachodem, które było konsekwencją rosyjskiej agresji wobec Ukrainy. Budowy szlaku nie powstrzymały także inne kryzysy polityczne w stosunkach FR z państwami zachodnimi po 2015 roku, takie jak otrucie Siergieja Skripala czy próba otrucia, a następnie uwięzienie rosyjskiego opozycjonisty Aleksieja Nawalnego.
Sama zapowiedź budowy nowego eksportowego gazociągu z Rosji do Europy wywołała ostre podziały polityczne w UE, co wpisuje się w interes strategiczny Kremla. Co więcej, korzystne politycznie dla Moskwy jest również to, że projekt NS2 stał się przedmiotem sporu w relacjach transatlantyckich – w okresie prezydentury Donalda Trumpa w stosunkach między Waszyngtonem a Berlinem, a po dojściu do władzy Joego Bidena i złagodzeniu polityki sankcji wobec tej inwestycji zrodził napięcia w stosunkach USA z państwami Europy Środkowej i Wschodniej.
Wreszcie, dzięki wybudowaniu Nord Streamu 2, a wcześniej Turkish Streamu, Moskwa realizuje jeden z kluczowych celów zewnętrznej polityki energetycznej nakreślonych w okresie rządów Władimira Putina, polegający na zmniejszaniu, a docelowo całkowitym zniesieniu zależności tranzytowej Rosji od państw trzecich, w szczególności od Ukrainy. Ponadto nowe magistrale gazowe nie tylko poprawiają pozycję negocjacyjną Moskwy wobec Kijowa w kwestiach stricte energetycznych, lecz także stają się instrumentem, który Rosja może wykorzystywać do negocjowania z Ukrainą koncesji politycznych.
Kolejne wyzwania dla Gazpromu
Ukończenie budowy Nord Streamu 2 jest ważnym, ale nie ostatnim etapem związanym z realizacją inwestycji. Choć w ostatnich tygodniach przedstawiciele rosyjskich władz oraz Gazpromu zapowiadają możliwość uruchomienia gazociągu jeszcze w 2021 roku, to nie jest jasne, kiedy te plany zostaną zrealizowane. Strona rosyjska konsekwentnie kontestuje ograniczenia wynikające z unijnego prawa energetycznego, w szczególności nowelizację dyrektywy gazowej, niemniej podejmuje działania adaptacyjne do obowiązujących przepisów. Jeszcze w czerwcu 2021 rokju spółka Nord Stream 2 AG złożyła do niemieckiego regulatora wniosek o certyfikację i uznanie jej samej za operatora gazociągu. Decyzja nie została jednak dotąd podjęta, a agencja Argus informowała, że procedura może potrwać nawet do początku grudnia 2021 roku lub dłużej. Nie ma również jasności, czy – a jeśli tak, to w jaki sposób – strona rosyjska rozwiązała lub zamierza rozwiązać problem certyfikacji wykonania prac budowlanych przeprowadzonych w 2021 roku w wodach duńskich. Uzyskanie stosownych zaświadczeń jest konieczne do eksploatacji infrastruktury, a zgodnie z wprowadzonymi w styczniu 2021 roku sankcjami USA ryzykiem objęcia restrykcjami zagrożone są także podmioty mogące świadczyć usługi certyfikacyjne na rzecz Nord Streamu 2.
Wyzwaniem pozostaje też kwestia ograniczeń dotyczących eksploatacji gazociągu, wynikających z unijnego prawa energetycznego. Znowelizowana w kwietniu 2019 roku dyrektywa gazowa uniemożliwia Gazpromowi występowanie równocześnie w charakterze dostawcy surowca i właściciela infrastruktury (zasada unbundlingu) oraz zakazuje działania w roli monopolistycznego użytkownika nowej infrastruktury (zasada TPA, czyli dostępu strony trzeciej). Podjęte przez Gazprom w 2020 roku próby wyłączenia Nord Streamu 2 spod unijnych restrykcji nie zakończyły się dotąd sukcesem. W maju 2020 roku negatywną decyzję w sprawie derogacji podjął niemiecki regulator BNetzA, a następnie – po wpłynięciu zaskarżenia – utrzymał w mocy niemiecki sąd w Düsseldorfie, wydając stosowne orzeczenie 25 sierpnia 2021 roku.
Co zrobi Moskwa?
Strona rosyjska jest zdeterminowana, by – po zakończeniu budowy – doprowadzić do jak najszybszego uruchomienia nowego gazociągu. Wskazują na to podejmowane działania natury politycznej, ekonomicznej i prawnej.
Po pierwsze, Moskwa od wielu miesięcy wywiera polityczną presję na partnerów europejskich, w szczególności na Niemcy, która ma na celu doprowadzenie do szybkiego ukończenia i uruchomienia Nord Streamu 2. Wydaje się, że do pewnego stopnia efektem tych starań mogło być podjęcie rozmów, a następnie wynegocjowanie przez Berlin politycznego porozumienia z USA w sprawie gazociągu. Choć sama treść niemiecko-amerykańskiego komunikatu na to wprost nie wskazuje, to jest prawdopodobne, że elementem zawartego kompromisu może być powściągliwa postawa Waszyngtonu we wprowadzaniu kolejnych sankcji wobec projektu, co tym samym umożliwi certyfikację i uruchomienie NS2.
Po drugie, instrumentem politycznego i ekonomicznego nacisku jest widoczna w ostatnich miesiącach polityka Gazpromu wobec europejskich odbiorców surowca. W lipcu 2021 roku koncern zrezygnował z rezerwacji rocznych przepustowości gazociągu Jamał–Europa na okres od 1 października 2021 do 30 września 2022 roku oraz dodatkowych (ponad zakontraktowane w porozumieniu z grudnia 2019 roku) przepustowości ukraińskiej sieci gazowej. Ponadto w ostatnich miesiącach, mimo rosnącego zapotrzebowania na surowiec w Europie, rosyjski koncern ograniczał się zasadniczo do realizacji zobowiązań kontraktowych i nie korzystał z możliwości sprzedaży dodatkowych ilości gazu na giełdach. Było to jednym z czynników prowadzących do znaczących wzrostów cen. Jest niemal pewne, że Gazprom liczy na to, iż obecna niekorzystna dla odbiorców gazu sytuacja skłoni część wpływowych partnerów rosyjskiego koncernu do większej asertywności w zakresie rozwiązania regulacyjnych problemów Nord Streamu 2 (szerzej o sytuacji na rynku zob. Presja Gazpromu na Europę).
Po trzecie wreszcie, Gazprom podejmuje dalsze działania prawne mające na celu neutralizację ograniczeń wynikających z unijnego prawa energetycznego. Rosyjski koncern próbuje podważyć przepisy znowelizowanej dyrektywy gazowej zarówno przed Trybunałem Sprawiedliwości UE, jak i przed Trybunałem Arbitrażowym, kwestionując zgodność unijnych regulacji z postanowieniami Traktatu karty energetycznej. Niewykluczone, że niekorzystny wyrok sądu w Düsseldorfie w sprawie odmowy przyznania derogacji z unijnego prawa zostanie zaskarżony do niemieckiego sądu wyższej instancji. Poza tym w mediach branżowych sygnalizowano różne warianty możliwych prób obejścia przez Gazprom przepisów UE. Sugerowano, że strona rosyjska mogłaby próbować doprowadzić do podziału gazociągu na dwie części, aby tę mniejszą – odcinek stanowiący ok. 4% całości gazociągu przechodzący przez niemieckie wody terytorialne – podporządkować wymogom unijnego prawa (zgodnie z postanowieniami dyrektywy ma ona zastosowanie jedynie do tej części gazociągu transgranicznego, która biegnie przez wody terytorialne państwa, na którego obszarze kończy się magistrala). Jednocześnie na obecnym etapie mniej prawdopodobne wydaje się zastosowanie środków zmierzających do rozwiązania problemów regulacyjnych NS2 poprzez zmiany prawa w FR (ograniczenie monopolu eksportowego Gazpromu). W ostatnich tygodniach rosyjskie media donosiły o kolejnym wniosku spółki Rosnieftʹ, największego tamtejszego producenta i eksportera ropy, o przyznanie prawa do eksportu gazu rurociągiem NS2, co mogłoby rozwiązać problem wynikający z obowiązywania zasady dostępu strony trzeciej. Podjęcie takiej decyzji wiązałoby się jednak z ryzykiem naruszenia pewnej równowagi między różnymi grupami interesów w Rosji i rodziłoby konieczność podjęcia strategicznych decyzji dotyczących rozdziału przywilejów i obowiązków w rosyjskim sektorze gazowym, czego Kreml starał się dotąd unikać.
Źródło: Ośrodek Studiów Wschodnich
