Kardaś: Wyrok ws. OPAL będzie kluczowy dla polityki energetycznej UE (ROZMOWA)
W rozmowie z BiznesAlert.pl dr Szymon Kardaś, ekspert Ośrodka Studiów Wschodnich, mówi m.in. o tym, czy Komisja Europejska działała zgodnie z prawem podejmując niekorzystną dla Polski decyzję o udzieleniu Gazpromowi większego dostępu do przepustowości gazociągu OPAL.
BiznesAlert.pl: W ostatniej publikacji Oxford Institute of Energy Studies (OIES) broni decyzji Komisji Europejskiej umożliwiającej Gazpromowi zwiększony dostęp do gazociągu OPAL. Wśród podnoszonych OIES argumentów pojawia się ten o rzekomym braku podstaw do dalszego utrzymywania ograniczenia w sprawie dostępu do tej magistrali. Czy Pana zdaniem tak jest?
Dr Szymon Kardaś: W sprawie dotyczącej gazociągu OPAL ścierają się trzy perspektywy: prawna, ekonomiczna i polityczna. Wyciągane wnioski i oceny będą więc zależne od tego, którą z nich przyjmiemy za główny punkt odniesienia. Publikacja OIES jest niezwykle rzetelnym i ciekawym głosem w dyskusji dotyczącej gazociągu OPAL; głosem, który ocenia całą sprawę z perspektywy ekonomicznej i prawnej.
Z jednej strony argumentacja sprowadzająca się – w pewnym uproszczeniu – do stwierdzenia, że blokowanie Gazpromowi możliwości wykorzystywania infrastruktury, której nie wykorzystują również inne podmioty uczestniczące w rynku nie jest ekonomicznie racjonalne może spotkać się ze zrozumieniem. Autorka raportu słusznie w tym kontekście zwraca uwagę m. in. na fakt, że organizowane w 2015 i 2016 roku przez Gazprom aukcje na dostawy gazu do odbiorców zachodnioeuropejskich wykazały w zasadzie brak zainteresowania tzw. wolnymi przepustowościami na OPAL-u po stronie podmiotów działających na unijnym rynku.
Z drugiej obrona prawnych podstaw wydania przez KE takiej, a nie innej w treści decyzji, budzi dużo więcej wątpliwości.
KE co prawda zaostrzyła w ostatecznej decyzji warunki przeprowadzania aukcji w stosunku do pierwotnych propozycji jakie znalazły się w czterostronnym porozumieniu między BNetzA, Gazpromem, Gazprom Exportem oraz operatorem gazociągu OPAL. W porozumieniu wnioskowano by 44,3% całej przepustowości tranzytowej (i 90% tej nie będącej wyłączonej z TPA czyli ok. 11,3 mld m3) mogło być rezerwowane poprzez aukcje umożliwiające przesył gazu z punktu Greifswald do granicy niemiecko – czeskiej w Brandov, a 5,7% (ok. 1,5 mld m3) poprzez aukcje zakładające możliwość przesyłu z punktu Gross-Koris (znajduje się niedaleko Berlina) do punktu Brandov.
W świetle ostatecznej wersji decyzji KE 50% tzw. dostępnej tranzytowej przepustowości gazociągu może być rezerwowane przez Gazprom bez ograniczeń (wyłączenie 50% z zasady TPA), natomiast 50% będzie mogło być rezerwowane poprzez aukcje. KE nałożyła obowiązek oferowania 10% tranzytowej przepustowości gazociągu OPAL (ok. 2,56 mld m3) poprzez tzw. aukcje ograniczone (uczestnicy rynku posiadający pozycję dominującą – jak Gazprom – mogą brać w nich udział poprzez możliwość oferowania jedynie aukcyjnej ceny bazowej).
W przypadku, gdyby w pierwszym roku co najmniej 90% z dostępnych 2,56 mld m3 zostało zarezerwowane przez firmy trzecie, nastąpi automatyczne zwiększenie sprzedaży na tzw. aukcjach ograniczonych o połowę, czyli do ok. 3,84 mld m3 rocznie, z możliwością zwiększenia do 5,12 mld m3. W przypadku osiągnięcia pułapu 5,12 mld m3 poziom ten powinien zostać zwiększony do 7,68 mld m3. Brak zainteresowania udziałem w tzw. aukcjach ograniczonych ze strony podmiotów trzecich może z kolei skutkować tym, że wolne przepustowości będzie mógł po aukcyjnych cenach bazowych nabywać Gazprom.
Poważne wątpliwości budzi natomiast zasadność stosowania wyłączeń spod unijnego prawa energetycznego oraz niektóre punkty uzasadnienia zamieszczone w treści decyzji. KE nadal traktuje gazociąg OPAL jako infrastrukturę nową w rozumieniu prawa unijnego. Z jednej strony przyjęcie takiej kwalifikacji jest warunkiem koniecznym przyznania wyłączenia spod regulacji tzw. trzeciego pakietu energetycznego na co wskazuje regulacja art. 36 tzw. trzeciej dyrektywy gazowej. Z drugiej, kwalifikowanie gazociągu OPAL jako infrastruktury nowej budzi – z perspektywy 2017 roku – uzasadnione wątpliwości prawne (gazociąg został oddany do eksploatacji w 2011 roku).
W decyzji sygnalizowane są co prawda pewne ryzyka związane z możliwością dalszego wzmocnienia przez Gazprom dominującej pozycji na rynku niemieckim oraz przede wszystkim czeskim; jednak są one jednocześnie neutralizowane poprzez wyrażenie oczekiwania, że aukcje tworzą dla konkurentów rosyjskiego koncernu potencjalnie skuteczny mechanizm zwiększania własnej pozycji na rynku. Brak obaw po stronie KE jest tym bardziej zaskakujący, że od września 2012 roku prowadzone jest przeciwko Gazpromowi postępowanie antymonopolowe, którego podstawą jest zarzut nadużywania pozycji dominującej w unijnych krajach Europy Środkowej i Wschodniej.
Czy ograniczenie dostępu Gazpromu do OPAL należy traktować jako politykę?
W materiale OIES pojawia się krytyczna ocena działań podjętych przez stronę polską (PGNiG oraz rząd), sugerująca próbę upolitycznienia sprawy gazociągu OPAL.
W tym miejscu warto więc wrócić do trzeciej perspektywy, czyli politycznej, o której wspomniano wcześniej. Jakakolwiek ocena konsekwencji decyzji KE w sprawie OPAL-u bez uwzględniania aspektu polityki, a właściwie precyzyjniej rzecz ujmując polityki energetycznej dawałaby obraz znacząco niepełny.
Motywacje strony rosyjskiej ubiegającej się przez lata o pozytywną decyzją w sprawie gazociągu OPAL mają bowiem w dużej mierze charakter polityczny. Zwiększenie możliwości eksploatacyjnych gazociągu OPAL pozwoli zwiększyć przesył gazociągiem Nord Stream i zmniejszać odpowiednio przesył gazu innymi szlakami, w szczególności szlakiem ukraińskim. Ograniczenie tranzytowej roli Ukrainy pozostaje zaś jednym ze strategicznych celów rosyjskiej polityki energetycznej.
Zaskakująco w tym kontekście brzmi ten fragment uzasadnienia decyzji, w którym KE uznaje – podzielając tym samym w znacznej mierze argumentację samego Gazpromu – że niepełne wykorzystanie gazociągu OPAL wpływa negatywnie na bezpieczeństwo dostaw gazu do UE, przede wszystkim w kontekście podnoszonych wciąż przez stronę rosyjską zagrożeń zakłócenia tranzytu rosyjskiego gazu do odbiorców europejskich innymi szlakami.
Z kolei budowana mozolnie unijna polityka energetyczna, w tym unia energetyczna, opierać się ma w świetle przyjętych założeń na zasadzie dywersyfikacji źródeł dostaw surowców i zmniejszania zależności energetycznej od tych podmiotów, które mają na unijnym rynku pozycję dominującą. W tym kontekście uprzywilejowywanie Gazpromu, który posiada znaczący, ponad 30 % udział w unijnym rynku wydaje się niezrozumiałe.
Co dla przesyłu gazu w Europie oznacza decyzja Komisji Europejskiej?
Zanim doszło do czasowego zawieszenia decyzji (na mocy decyzji Trybunału Sprawiedliwości z 23 grudnia 2016 roku), można było zaobserwować pierwsze rynkowe efekty wdrażania jej postanowień przez zainteresowane podmioty (głównie Gazprom). Doszło do zauważalnego zwiększenia przesyłu gazociągiem Nord Stream kosztem zmniejszenia tranzytu rosyjskiego gazu przez terytorium Ukrainy.
Można się więc spodziewać, że jeśli Gazprom mógłby w pełni realizować wynikające z decyzji KE ustalenia, wówczas doszłoby do trwałego zmniejszenia tranzytu rosyjskiego gazu przez terytorium Ukrainy. Ponadto, zwiększony przesył gazociągiem Nord Stream-1 byłby intensywnie wykorzystywany do jeszcze bardziej zdecydowanego promowania przez Gazprom projektu Nord Stream-2.
Trudno natomiast ocenić na ile stałe zwiększenie przesyłu gazu gazociągiem OPAL wpływałoby w sposób trwały na inne przepływy surowca w regionie Europy Środkowej. Dotychczasowe spekulacje w tej sprawie są mało przekonujące.
Czy sprawa OPAL-u stwarza dla Polski wyzwanie na gruncie prawa?
Sprawa OPAL-u może być ciekawym kazusem nie tylko w kontekście polskim, ale szerzej w kontekście stosowania unijnego prawa energetycznego. Orzeczenie merytoryczne w tej sprawie może dać odpowiedź na kilka ważnych pytań dotyczących sygnalizowanych wcześniej wątpliwości interpretacyjnych związanych ze stosowaniem unijnego prawa energetycznego; choćby w kontekście oceny prawidłowości wykładni, jaką KE stosuje w odniesieniu do art. 36 tzw. trzeciej dyrektywy gazowej, która dotyczy kryteriów jakie winny być spełnione przy przyznawaniu wyłączeń spod konkretnych regulacji prawa energetycznego UE. Orzeczenie może też być bardzo istotne w kontekście rozstrzygnięcia jak dalece na wykładnię prawa energetycznego UE (dyrektyw i rozporządzeń) wpływ mają założenia unijnej polityki energetycznej oraz kontekst polityk energetycznych prowadzonych przez państwa członkowskie.
Jakiego rozstrzygnięcia ws. OPAL możemy się spodziewać?
Wiele zależeć będzie od tego na ile kompleksowo Trybunał Sprawiedliwości przyglądać się będzie sprawie OPAL-u. Jeśli kierować się będzie przede wszystkim perspektywą ekonomiczną oraz prawną wyabstrahowaną od celów i założeń unijnej polityki energetycznej (taką linię obrony przyjmuje na razie KE sądząc po wypowiedziach unijnego komisarza ds. unii energetycznej), wówczas rozstrzygnięcie w sprawie OPALa może być bliższe oczekiwaniom Gazpromu. Jeśli natomiast problem ten analizowany będzie kompleksowo, z uwzględnieniem szerszego kontekstu polityki energetycznej UE, wówczas jest szansa na to, że werdykt zadowoli krytyków decyzji przyjętej przez Brukselę.
Rozmawiał Piotr Stępiński
