ROZMOWA
Marcin Korolec
Wiceminister środowiska, pełnomocnik rządu ds. negocjacji klimatycznych
Rozmowę prowadzi Marcin Wandałowski, Redaktor Centrum Strategii Energetycznych w Instytucie Badań nad Gospodarką Rynkową
Jaka jest geneza prac nad negocjowanym obecnie nowym globalnym porozumieniem klimatycznym?
Dyskusje na temat jego kształtu zostały formalnie rozpoczęte podczas konferencji COP w Durbanie w 2011 roku. Wypracowano wówczas coś na wzór mandatu negocjacyjnego – uznano, że ma to być dokument prawny powstały na podstawie konwencji klimatycznej z 1992 roku1, wynegocjowany do 2015 roku i obowiązujący od roku 2020. Podczas kolejnej konferencji, w 2012 roku w Doha, umowa klimatyczna zeszła na drugi plan, gdyż zajmowano się przede wszystkim kwestią drugiego okresu rozliczeniowego Protokołu z Kioto, czyli ramami prawnymi, które miały obowiązywać od 2013 do 2020 roku. Dyskusja dotycząca globalnego porozumienia wróciła z pełnym impetem rok później, podczas COP w Warszawie. Uzgodniono wówczas de facto logikę nowej umowy. Jest ona oddolna – państwa członkowskie konwencji klimatycznej zgłaszają za pomocą zamierzonych kontrybucji narodowych2 swój wkład, który mogą i chcą zaoferować w walce z ociepleniem klimatu. To prawdziwe novum, gdyż do tej pory obowiązywała tendencja odgórnego określania pewnego celu, a następnie dzielenia się przez poszczególne strony jego ciężarem.
Logika tworzenia nowej umowy klimatycznej jest oddolna – państwa zgłaszają swój proponowany wkład w walkę z globalnym ociepleniem. Do tej pory obowiązywała tendencja odgórnego określania pewnego celu, a następnie dzielenia się przez poszczególne strony jego ciężarem.
Na czym obecnie koncentrują się wysiłki związane z dochodzeniem do światowego porozumienia?
Dzisiejszym priorytetem jest zapewnienie maksymalnie szerokiego udziału uczestników nowej globalnej umowy. Podejście to jest wręcz rewolucyjne – dla porównania: w pierwszym okresie rozliczeniowym Protokołu z Kioto zobowiązania podjęło jedynie około 35 państw. Sygnatariuszami opracowywanego obecnie porozumienia mogą być natomiast aż 194 strony. Jest ono tym bardziej ambitne, jeśli weźmiemy pod uwagę, że wszystkie dotyczące go decyzje muszą być podejmowane jednogłośnie. Nie istnieje żadna furtka prawna, aby jakieś zobowiązanie zostało któremuś państwu narzucone odgórnie. Konieczność uzyskania konsensusu uniemożliwia podejmowanie decyzji zwykłą większością głosów, tak jak to ma miejsce w Unii Europejskiej. Na tym właśnie polega oddolność tego procesu.
Jednym z największych wyzwań dotyczących nowego globalnego porozumienia jest zapewnienie udziału maksymalnie szerokiej grupy sygnatariuszy.
Co mogą zawierać zamierzone kontrybucje poszczególnych państw?
Projekty kontrybucji mogą mieć bardzo różny charakter. Nie ma jednego szablonu, według którego będą one kształtowane. Niektóre państwa zadeklarują gotowość absolutnej redukcji emisji o pewną wartość, inne gotowość redukcji względnej (nie wpływającej negatywnie na konkurencyjność gospodarki), a jeszcze kolejne stabilizację emisji, a więc brak jej wzrostu. Różny będzie też oczywiście poziom zaangażowania poszczególnych stron w cały proces. Zamierzone kontrybucje narodowe mają zostać przedstawione w tym roku, najpóźniej podczas konferencji w Paryżu. Do tej pory zaprezentowały je już: Unia Europejska, Stany Zjednoczone, Szwajcaria, Norwegia, Meksyk, Federacja Rosyjska oraz Gabon. Najostrzejsze cele wyznaczyła sobie jak na razie UE – w październiku ubiegłego roku zadeklarowała, że jest w stanie do 2030 roku zredukować absolutne emisje o 40 proc. względem roku 1990. Jest to projekt bardzo ambitny w wymiarze politycznym, prawnym, a w pewnym sensie i cywilizacyjnym.
Projekty kontrybucji narodowych na konferencję COP w Paryżu będą miały bardzo różny charakter – niektóre państwa zadeklarują gotowość absolutnej redukcji emisji o pewną wartość, inne gotowość redukcji względnej, a jeszcze kolejne stabilizację emisji, a więc brak jej wzrostu.
Czy poszczególne państwa członkowskie Wspólnoty również są zobligowane do przedstawienia swoich projektów kontrybucji?
Jeśli chodzi o poziom zobowiązań redukcyjnych, UE proponuje jeden cel w imieniu wszystkich państw członkowskich. Ma on zostać zrealizowany w ramach obowiązującej dziś architektury prawnej, a więc poprzez dwa główne instrumenty – system ETS, obejmujący duży przemysł i energetykę opartą na paliwach kopalnych oraz system non‑ETS, w skład którego wchodzą m.in. mały przemysł, transport, budownictwo czy rolnictwo. Podczas październikowego szczytu Rady Europejskiej określono główne parametry reformy ETS na lata 2020‑2030. Prawdopodobnie od wiosny przyszłego roku negocjowany będzie natomiast podział zobowiązań w ramach non‑ETS, a więc innymi słowy to, o ile poszczególne państwa członkowskie będą musiały zredukować swoją emisję w podlegających temu systemowi sektorach. Oczywiście, wszyscy członkowie Unii mogą też – oprócz tego, co zostało bądź też niebawem zostanie uzgodnione na poziomie europejskim – dodatkowo podejmować indywidualne wysiłki, np. w wymiarze finansowym. Z takiej opcji korzystają państwa członkowskie, które zdecydowały się wesprzeć Zielony Fundusz Klimatyczny. Mam tu na myśli przede wszystkim Wielką Brytanię, Francję i Niemcy, które przeznaczyły na ten cel kwoty rzędu setek milionów euro.
UE proponuje jeden cel redukcyjny w imieniu wszystkich państw członkowskich. Mogą one jednak podejmować dodatkowo indywidualne wysiłki, np. finansowe, poprzez wsparcie Zielonego Funduszu Klimatycznego.
Zgranie poszczególnych, różniących się od siebie projektów kontrybucji w jedną całość nie będzie prostym zadaniem. Czy uda się tego dokonać w Paryżu?
Patrząc na cały proces z pewnej perspektywy czasu, uważam że jesteśmy niezwykle bliscy podpisania nowego porozumienia. Spodziewam się, że może to nastąpić podczas najbliższej konferencji COP. Oczywiście, istnieje ryzyko, że suma deklarowanych wysiłków poszczególnych państw nie będzie wystarczająca z punktu widzenia planowanego przeciwdziałania zmianom klimatycznym na świecie. Powinniśmy jednakże doprowadzić do sytuacji, gdzie po pierwsze, oprócz grupy najbiedniejszych państw – które powinny być wyłączone z podejmowania zobowiązań, bo najpierw muszą zadbać o podstawowe elementy swojego rozwoju gospodarczego – zdecydowana większość stron konwencji przedstawi swoje kontrybucje. Po drugie, ważne byśmy zgodzili się wspólnie na jeden, konkretny sposób liczenia ton redukcji emisji. Do tej pory system księgowy nie był ujednolicony. Jeżeli udałoby się to zmienić, będziemy mogli pomyśleć nad stworzeniem umowy kroczącej, działającej na przykład w 5‑ czy 10‑letnich cyklach. W kolejnych okresach poszczególne państwa nie mogłyby deklarować mniejszego wysiłku w walce ze zmianami klimatycznymi niż we wcześniejszym cyklu. Po zakończeniu każdego z okresów globalne porozumienie stawałoby się więc nieco bardziej ambitne. W ten sposób bylibyśmy w stanie – może nie w 2015 roku, ale w niedalekiej przyszłości – doprowadzić do rozwiązania, które nie tylko dotyczyłoby wszystkich państw konwencji, ale też wystarczająco głęboko wchodziłoby w procesy klimatyczne. Poza tym, odeszlibyśmy jednocześnie od konieczności podejmowania regularnych procesów negocjacyjnych.
Jesteśmy niezwykle bliscy podpisania nowego porozumienia klimatycznego. Liczę, że uda się tego dokonać podczas grudniowego COP w Paryżu.
Formuła umowy kroczącej położyłaby kres przeciągającym się negocjacjom pomiędzy państwami?
W 1997 roku sporządzony został Protokół z Kioto. Od tego czasu w globalnej polityce klimatycznej nie doszliśmy do nowej wartości dodanej na poziomie międzynarodowym – nie podjęliśmy praktycznie żadnego wysiłku w sensie prawnie wiążących zobowiązań. W ostatnich latach zamiast koncentrować się na wdrażaniu rozwiązań na poziomie krajowym oddajemy się natomiast nieustannemu procesowi negocjacji międzyrządowych. Wymówka pod tytułem: „nie podejmujemy wysiłków, bo negocjujemy nową umowę” jest oczywiście dla wielu państw bardzo wygodna, lecz trzeba od niej odejść. Jeżeli wprowadzimy instrument kroczący, nikt nie będzie mógł mieć alibi dla niepodejmowania działań.
Ważne, aby raz wynegocjowana umowa miała charakter dynamiczny i aby w jej ramach państwa podejmowały w kolejnych cyklach coraz dalej idące zobowiązania. Obecnie zamiast skupić się na realnych działaniach, poddają się one nieustannemu procesowi negocjacji.
Choć osiągnięcie porozumienia klimatycznego będzie uzależnione od uzyskania konsensusu wszystkich stron, to stanowisko niektórych wielkich emitentów będzie szczególnie istotne. Od których państw będzie w największej mierze zależało powodzenie negocjacji klimatycznych?
Uzgodnienie ostatecznego dokumentu po ubiegłorocznej konferencji COP w Limie miało miejsce przy szczególnie dużym zaangażowaniu USA oraz Chin. Zawiera on wiele zapisów przeniesionych wprost z przedstawionego kilka tygodni wcześniej dwustronnego porozumienia pomiędzy tymi państwami. Finalny kształt ustaleń z Limy powstał praktycznie bez udziału UE. Mam nadzieję, że w Paryżu będzie ona znacznie bardziej aktywnym uczestnikiem, zapraszającym i mobilizującym państwa do ambitnych działań. Częstym błędem unijnych negocjatorów jest to, że gdy są poddawani nawet lekkiej krytyce, zaczynają powątpiewać w wartość podejmowanego przez UE wysiłku. Skupiają się wówczas na wewnątrzunijnej licytacji, co jeszcze moglibyśmy w Europie zrobić w kwestii klimatu. A przecież to Unia jest prawdopodobnie jedyną grupą państw, która od lat mozolnie stara się realizować wyznaczone do 2020 r. – na wysokim zresztą poziomie – cele klimatyczne. Liczę, że podczas grudniowej konferencji będziemy bardziej wierzyli w swoją wartość i dzięki naszej aktywności oraz umiejętnym negocjacjom odciśniemy na nowym porozumieniu realne piętno. Powtarzając jedynie, że jesteśmy światowym liderem w wysiłkach podejmowanych przeciwko zmianom klimatycznym, zdziałamy niewiele.
W globalnej grze klimatycznej karty rozdają przede wszystkim Stany Zjednoczone oraz Chiny. Unijne stanowisko często nie jest uwzględniane. Liczę, że podczas paryskiego COP UE dzięki swojej aktywności oraz umiejętnym negocjacjom odciśnie realne piętno na nowym porozumieniu.
W jaki sposób do ambitnych planów unijnej polityki klimatycznej oraz ewentualnego globalnego porozumienia w tym zakresie dostosować polską energetykę?
Wydaje mi się, że mamy dziś w Polsce szczególną sytuację. Po pierwsze – abstrahując już od tego, jaki jest wymiar regulacji europejskich – i tak stoimy przed pytaniem: jak kształtować nowe inwestycje w energetyce. W sektorze tym dysponujemy po prostu przestarzałym parkiem maszynowym, który należy w jakiś sposób zastąpić. Po drugie, w ramach uzgodnień reformy systemu ETS uzyskaliśmy pewne przywileje. Do 2030 r. możemy za darmo przekazać 40 proc. dostępnej puli alokacji uprawnień do emisji energetyce wykorzystującej paliwa kopalne. Warunek jest jeden: przedsiębiorstwa z tego sektora muszą zainwestować ich równowartość w nowe, mniej emisyjne technologie. Będziemy mieli również dostęp do środków z funduszu modernizacyjnego. Znajdować się w nim będzie pewna ilość uprawnień przyznana zdefiniowanej grupie państw, wśród których obecna jest także Polska. Te dwa uruchomione po roku 2020 instrumenty będą stymulowały nowe inwestycje w polskim sektorze elektroenergetycznym. Uważam, że posiadając takie przywileje, państwo może i powinno „kupić” sobie od energetyki pewne zachowanie. Nie wolno dopuścić do tego, żeby zostały one w sposób mniej lub bardziej przypadkowy rozdane.
Polska znajduje się dziś w dobrym momencie do dokonania transformacji energetyki. Po pierwsze, i tak będziemy musieli zastąpić przeznaczone niebawem do wygaszenia moce. Po drugie, dzięki reformie EU ETS oraz powołaniu funduszu modernizacyjnego, po 2020 roku będziemy dysponowali znacznymi środkami na inwestycje w tym sektorze.
Co od energetyki chciałoby „kupić” sobie państwo?
Wydaje mi się, że państwu będzie zależało przede wszystkim na tym, by energia była jak najtańsza oraz jak najbardziej przewidywalna, jeśli chodzi o dostawy. Jednocześnie będzie ono wymagało, by inwestycje w tym kierunku brały pod uwagę wszystkie aspekty prawne polskich zobowiązań w wymiarze środowiskowym oraz energetycznym. Myślmy nie tylko o emisji CO2, ale też tlenków azotu, pyłów oraz innych szkodliwych substancji. Za realizację projektów wpisujących się w tę ścieżkę państwo będzie w stanie nagrodzić poszczególne przedsiębiorstwa energetyczne. W tym momencie nie jesteśmy jeszcze w stanie przedstawić konkretnego planu, jak w najbliższych latach stymulować rozwój polskiej energetyki, tak by był on zgodny z interesem naszego kraju oraz z unijnymi wymogami. Wiemy jednak na pewno, że przy jego konstruowaniu musimy brać pod uwagę europejskie trendy dotyczące tego sektora. W tym kontekście możemy się spodziewać dalszego upowszechniania OZE, co pociągnie za sobą tworzenie bardzo poważnych rezerw – mniej emisyjnej oraz bardziej elastycznej od węgla – generacji gazowej, ubezpieczającej dostawy energii ze źródeł odnawianych. Bez wątpienia następować będzie także dalsza integracja europejskiego rynku energii, a Polska nie będzie chciała być energetyczną wyspą, która byłaby z niego wyłączona. Teraz jest czas na dokonanie pracy analitycznej przez ekspertów i uwzględnienie wszystkich tych uwarunkowań. Dopiero gdy poznamy pewien zarys planu, dopasujemy do niego dobre rozwiązania na poziomie regulacyjnym.
Państwo, posiadając przywileje w postaci unijnych instrumentów wsparcia, może i powinno „kupić” sobie od energetyki pewne zachowanie. Nie dopuśćmy do tego, by zostały one rozdane w sposób mniej lub bardziej przypadkowy.
1 United Nations Framework Convention on Climate Change.
2 Intended Nationally Determined Contributions.
