ROZMOWA
Ekspert Ośrodka Studiów Wschodnich Agata Łoskot-Strachota opowiada o dochodzeniu antymonopolowym Komisji Europejskiej przeciwko Gazpromowi. Pytamy m.in. o to, czy zakończy się ono zmianą zasad gry na europejskim rynku gazu. Rozmowę przeprowadził Wojciech Jakóbik.
Czy kończy się dominacja Gazpromu w Europie?
Agata Łoskot-Strachota: Gazprom jest największym dostawcą gazu do UE (choć w 2012 dzięki m.in. elastyczniejszej polityce eksportowej wyprzedził go Statoil, w 2013 jednak znów Gazprom był pierwszy) i największym światowym eksporterem gazu. Jest też niewątpliwie ważnym graczem na europejskim rynku gazu. I oczywiście dominującym dostawcą w kilku krajach w tym w większości krajów w naszej części UE. Natomiast nie można powiedzieć by w skali całej UE był monopolistą. Co nie oznacza oczywiście że nie stosuje antykonkurencyjnych praktyk
W jaki sposób prawo antymonopolowe UE ogranicza Gazprom?
AŁ-S: Gazprom tak jak i każda inna firma działająca na unijnym rynku podlega prawu konkurencji UE, na którego straży stoi Dyrekcja Generalna ds. konkurencji. Obecnie trwające dochodzenie antymonopolowe Komisji Europejskiej wobec Gazpromu to właśnie sprawdzanie czy Gazprom stosuje się tego prawa, a jeśli nie to co jest nie tak.
Komisja Europejska (DG COMP) podejrzewała, że Gazprom działa w sprzeczności z unijnym prawem konkurencji w unijnych krajach Europy Środkowej na trzech poziomach: po pierwsze dzieląc rynki i uniemożliwiając swobodny przepływ gazu w UE, po drugie hamując dywersyfikację dostaw gazu do UE i po trzecie narzucając nieuczciwe ceny poprzez powiązanie ich z cenami ropy naftowej.
Od dłuższego czasu (formalnie jesieni 2012) zbierano dowody tego typu praktyk i jeśli nie zostanie wypracowany satysfakcjonujący KE (i akceptowalny dla strony rosyjskiej) a przewidziany w procedurze kompromis, tzn. jeśli strona rosyjska nie zobowiąże się do satysfakcjonujących UE zmian konkretnych zachowań na unijnych rynkach, to na wiosnę br. KE opublikuje tzw. statement of objections – formalnie stawiający zarzuty i prezentujący zebrany materiał dowodowy łamania przez Gazprom prawa UE. To samo w sobie byłoby niekorzystne dla Gazpromu, jak zresztą każdej innej firmy, gdyż oprócz kiepskiego PR otwiera drogę do pozwów przez inne mniejsze podmioty. Po publikacji statement of objections w dalszym ciągu możliwe jest szukanie ugody przez strony, jeśli jednak to nie nastąpi KE nałoży na Gazprom kary. Oprócz możliwych konsekwencji finansowych wiązać się one będą najprawdopodobniej z wymogiem zmian działania czy sprzedaży aktywów – np. części spółek-córek działających w UE. Trudno teraz jednoznacznie przewidzieć czy dojdzie do tego ostatecznego etapu.
Wiadomo że strony rozpoczęły rozmowy o ugodzie, że Gazprom dwukrotnie już przedstawił KE swoje propozycje. Z ostatnio przytaczanych przez media wypowiedzi Komisarza Alumni wynika ze DG COMP uznaje za satysfakcjonujące propozycje Gazpromu zmiany zachowania związanego z dwoma
pierwszymi zarzutami tj. dzielenia rynków i zapobiegania dywersyfikacji dostaw, natomiast niesatysfakcjonujące są te dotyczące kwestii indeksacji cen. Wiadomo też, biorąc pod uwagę inne postepowania antymonopolowe KE np. wobec Googla, że proces osiągania ugody może się przeciągać w czasie. Sprawa Google czy wcześniejsza Microsoft pokazuje tez determinacje
KE we wdrażaniu swego prawa wobec światowych, dużych firm. Gazprom tak jak i inne podmioty działające w unijnym sektorze gazowym podlega także unijnym dyrektywom gazowym, które również maja dostosować sposób działania Gazpromu i innych firm do wdrażanych na unijnym rynku gazu zasad liberalizacji, lub może lepiej powiedzieć – ich pełne wdrożenie w państwach członkowskich ma to zapewniać.
Tutaj przykładem jest sprawa stwierdzenia przez KE (DG ENERGY) niezgodności dwustronnych międzyrządowych umów dotyczących projektu gazociągu South Stream z prawem gazowym UE. Dostosowywanie tych umów do prawa UE również w pewien sposób ograniczałoby możliwości Gazpromu a na pewno zmieniało dotychczasowy modus operandi na unijnym rynku. Innym przykładem jest tu sprawa gazociągu OPAL i oczekiwanej na koniec lutego decyzji KE w sprawie wyłączenia 100% jego przepustowości z obowiązującej zasady dostępu strony trzeciej (TPA) – KE zgodziła się kilka lat temu na wyłączenie 50% – czy każdego innego, dopuszczanego w ramach prawa UE, wyłączenia.
Czy wyłączenie OPAL-u zaszkodzi zabiegom dywersyfikacyjnym państw, jak Polska, które budują interkonektory z zachodnimi rynkami spotowymi?
AŁ-S: Niekoniecznie. Dużo zależy od tego wg jakich reguł będzie on funkcjonował, czy i ile gazu z OPAL będzie sprzedawane na aukcjach itp. Cała idea paneuropejskiego rynku gazu polega na tym by gaz który wpływa do UE – via Nord Stream, TAP, terminale LNG – mógł swobodnie krążyć po UE i być kupowany tam gdzie go najbardziej potrzeba i gdzie to jest cenowo najbardziej optymalne. Do tego niezbędnym warunkiem są interkonektory, bez nich nie skorzystamy z korzyści wspólnego rynku. Jeśli poprzez nie chcemy sprowadzać gaz kupowany na giełdach to chyba kluczowa jest jego cena a nie źródło pochodzenia. A i tak będzie to dywersyfikacja szlaków dostaw i kontraktowa. Z drugiej strony dużo zależy od tego jak zbudujemy w regionie konkretne połączenia i na jakich zasadach będziemy je wykorzystywać, oraz jakie zapisy będą miały nasze długoterminowe kontrakty z Rosja – np. czy będą dopuszczać różne punkty odbioru i jakie. Wreszcie wydaje się ze wykorzystanie OPAL, jako alternatywnego szlaku dostaw gazu rosyjskiego do Niemiec i Europy Środkowej może częściowo służyć interesom części państw środkowoeuropejskich – np. Czechom którzy maja gazociąg Gazelle mający służyć tranzytowi gazu właśnie z OPAL. No i pamiętajmy ze gdyby – nie daj Boże – doszło do poważniejszych zakłóceń w tranzycie gazu via Ukraina to to staje się ważna alternatywna trasa dostaw rosyjskiego surowca (może w najmniejszym stopniu dla Polski mającej gazociąg jamalski).
Czy to prawo jest narzędziem polityki energetycznej państw zagrożonych dominacją Gazpromu? Czy może im pomóc w wybiciu się na niezależność?
To prawo powinno być wdrażane i egzekwowane we wszystkich krajach UE także tych w których Gazprom jest dominującym dostawca a czasem i ważnym inwestorem. Bywa, że to wdrażanie i/lub egzekwowanie jest trudne, z rozmaitych przyczyn (por. np. na Litwie) – i dlatego czasem do dwustronnych rozmów włącza się Komisja Europejska. Obecne postepowanie antymonopolowe, czy tez sprawa South Stream – w której Dyrekcja Generalna ds. Energii została przez państwa de facto upoważniona do występowania w roli ich 'adwokata’ w negocjacjach ze stroną rosyjską – są najmocniejszymi tego przykładami. Ale widzieliśmy to przecież i wcześniej, także w Polsce gdzie KE w pewnym momencie została włączona w negocjacje kontraktu gazowego z Rosja.
Konsekwentne stosowanie unijnych reguł konkurencji i obowiązującego prawa gazowego w całej UE i w każdym poszczególnym państwie jest na pewno ważnym instrumentem w relacjach z dostawcami z krajów trzecich takimi jak Gazprom. Czyni bardziej przejrzystymi i egzekwowalnymi reguły gry, uniemożliwia stosowanie praktyk monopolistycznych czy nadużywanie dominujacej pozycji. Z drugiej strony jednak uniemożliwia też dyskryminacje pewnych podmiotów, i wymaga konsekwentnego wdrażania tychże reguł na rynku wewnętrznym, co bywa w krajach transformujących się trudne.
Jak to prawo ma się do Ukrainy? Jest członkiem Wspólnoty Energetycznej ale prawo antymonopolowe nie zostało tam wprowadzone.
AŁ-S: Ukraina jako członek Wspólnoty Energetycznej jest zobowiązana do wdrażania w życie wg przyjętego harmonogramu wybranych acquis /części prawa wspólnotowego w tym dotyczącego energii, gazu, środowiska oraz acquis dotyczącego konkurencji, ale tu tylko w pewnym zakresie (na tyle na ile dotyczy to handlu energia pomiędzy członkami Wspólnoty). Obecnie Ukraina wdrożyła tylko częściowo unijne acquis a i te co wdrożyła nie do końca egzekwuje. Nie do końca jednoznaczne są tez jej intencje i plany związane z członkostwem we Wspólnocie. To jest poważne ograniczenie dla
możliwości i działań UE.
Z drugiej strony cały czas nie przekonaliśmy się o ostatecznych efektach, a zatem skuteczności KE w postępowaniu antymonopolowym wobec Gazpromu w UE oraz co do ewentualnych następstw tej skuteczności. A tymczasem nawet w najbardziej zależnych od rosyjskich dostaw krajach UE stopień
wielopoziomowego uwikłania w gazowe relacje z Rosją jest mniejszy niż w przypadku Ukrainy. To tez nakazywałoby pewną ostrożność w myśleniu o tym co i jak można by zrobić dzięki
unijnemu prawu na Ukrainie.
Czy promocja unijnych regulacji dla energetyki jest dobrym sposobem na uwalnianie sektorów gazowych kolejnych państw na Wschodzie od dominacji Gazpromu?
AŁ-S: Najogólniej mówiąc – unijne regulacje służyć mają liberalizacji rynku (choć znajdują się tacy którzy pokazują że nie służą temu efektywnie) oraz wyznaczaniu jasnych, przejrzystych reguł gry na tym rynku. W idealnym świecie – w którym ich implementacja przebiega szybko i bezboleśnie i możliwe jest 100% egzekucja oraz nie wiąże się to z jakimiś negatywnymi konsekwencjami na innych poziomach np. ewentualną koordynacją działań eksporterów gazu (teraz przy rewolucji łupkowej
mniej realną) czy politycznymi konsekwencjami – no wiec w idealnym świecie przyczyniłyby się jednoznacznie do ograniczania możliwości niekorzystnego wpływu na rynki UE czy Wspólnoty i konsumentów przez poszczególnych dużych graczy. Niekoniecznie oznaczałoby to drastyczne
ograniczenie wolumenu gazu kupowanego z Rosji, bo konsumpcja gazu podobno w długim okresie ma rosnąć, stawiamy na gospodarkę niskoemisyjną, wreszcie przecież tani i pewny gaz z Rosji nie byłby niczym złym sam w sobie, jeśli równolegle mielibyśmy zapewnione jego dostawy z innych źródeł oraz swobodny przepływ wewnątrz UE.
Niestety nie żyjemy w idealnym świecie. I choć wszystko to o czym mówiłam również jest w pewnym stopniu możliwe to nieoczywiste jest jakie skutki uboczne przyniesie nawet w przypadku UE pełne i konsekwentne wdrożenie unijnych zasad w relacjach z Gazpromem. To nie znaczy ze nie trzeba tego robić, tylko że należy kalkulować trzy kroki naprzód. I pamiętac że tak jak UE ma swoje reguły gry związane z rynkiem gazu i handlem gazem w które wierzy i które chce by przestrzegano, tak i Rosja ma swoje – tyle że w wielu obszarach zasadniczo różne. To rodzi oczywiste napięcie, ale dzięki konsekwencji w działaniu z jednej strony a z drugiej dialogowi i otwartości na partnera (bo Rosja jest i będzie unijnym partnerem energetycznym) wierzę, że da się wypracować mniej lub
bardziej trwałe sposoby współpracy.
Pytanie o państwa na Wschodzie jest w tym wszystkim pytaniem nieco innym. Przede wszystkim chyba nie jest obecnie oczywiste ani jednoznaczne jakich reguł gry one chcą – na Ukrainie może właśnie teraz na znacznie bardziej ogólnym niż gazowy poziomie jest to wypracowywane – a to jest
podstawa i wstęp do myślenia o tym czy i jak promować tam unijne rozwiązania. Musimy zwrócić uwagę na nasze ograniczenia ograniczenia wpływu na tamtejszą sytuację, a także zrozumieć gazowo-energetyczne interesy i ograniczenia naszych wschodnich sąsiadów. Musimy brać to pod uwagę, wypracowując cele i narzędzia polityki, jednocześnie pokazując co konkretnie jest dla tych państw do zyskania dzięki współpracy energetycznej z UE.
Czy spodziewa się Pani, że Komisja zgodzi się na wyłączenie spod trzeciego pakietu energetycznego dla OPAL-u i South Stream w tym kontekście?
AŁ-S: O możliwych acz nieoczywistych konsekwencjach dla Gazpromu mówiłam wcześniej. Wydaje się ze tak – postępowanie antymonopolowe będzie miało konsekwencje dla Gazpromu – albo on sam zmieni swój sposób działania w UE, jej części środkowo-wschodniej, albo KE będzie go chciała do tego namówić.
Wyzwaniem jest tu zbliżający się termin wyborów do PE i zmiany KE – ale wydaje mi się że to może wydłużyć cały proces ale nie powinno go zahamować, bo uderzałoby to w wiarygodność kluczowego narzedzia KE jakim jest prawo konkurencji. Chyba, że UE będzie mieć poważniejsze wewnętrzne problemy i potyczka z Gazpromem zejdzie na plan dalszy… Ale to trochę inna historia. Dodatkowo bardzo ciekawe jest włączenie w to postępowanie kwestii indeksowania cen gazu do ropy – to jest formuła stosowana powszechnie także poza Europa Środkowo-Wschodnia ale diabeł tkwi w szczegółach formuł cenowych. Indeksowanie cen gazu do ropy było od wielu lat przytaczane jako
praktyka naruszająca prawo konkurencji UE. Jeśli udałoby się tu uzyskać jakieś ustępstwa od Gazpromu to może mieć to zasadnicze znaczenie dla zasad wyznaczania cen gazu w całej UE, a wiec i całego unijnego rynku gazu.
Co do wyłączeń: w sprawie OPAL-a ciężko przewidzieć dalszy rozwój sytuacji. Na pewno KE weźmie w swojej decyzji pod uwagę fakt zdywersyfikowania zarówno dostawców gazu w Niemczech jak i dostępności różnych sieci, będących własnością różnych podmiotów. Takiej dywersyfikacji nie ma póki co w wielu krajach przez które miałby przebiegać gazociąg South Stream. Tutaj jednak do pytania o wyłączenia jest daleko. Na razie strona rosyjska utrzymuje, że prawo UE nie dotyczy międzyrządowych umów dwustronnych dotyczących South Stream, gdyż po pierwsze podlegają prawu międzynarodowemu, po drugie zawierane były przed wejściem w życie trzeciego pakietu. Tymczasem ubieganie się o jakiekolwiek wyłączenia byłoby równoznaczne z uznaniem zastosowania prawa UE.
Czy zatem prawo unijne ma znaczenie dla rozwoju nowych hubów gazowych, w których przepływa gaz od różnych dostawców a cena jest ustalana giełdowo? Czy takie rynki mogą powstać w Europie Środkowo-Wschodniej i na Bałkanach, pomimo rozwoju projektów infrastrukturalnych Rosji?
AŁ-S: Prawo gazowe UE na pewno jest warunkiem sprzyjającym powstawaniu nowych hubów, nie przypadkowo w kontynentalnej Europie zaczęły one pojawiać się wraz z kolejnymi pakietami liberalizującymi rynek. Ale niebagatelną rolę mają także warunki rynkowe – rola hubów w Europie Północno-Zachodniej znacznie wzrosła w ostatnich latach w konsekwencji zmian na globalnych rynkach gazu, napływu większej ilości, wówczas relatywnie taniego LNG i generalnie wzrostu konkurencji. To z kolei zmusiło tradycyjnych dostawców – najpierw Statoil, później Gazprom – do stopniowego uelastyczniania ich zasad dostaw gazu do UE. To wiązało się ze zmianami w kontraktach, czasem retroaktywnymi, no i w dużej mierze w tych nowych. Zmienia się kilka wymiarów tych kontraktów: skracana jest ich długość, zmieniany jest stopniowo i różnie u różnych dostawców sposób wyznaczania cen, wreszcie uelastycznieni ulega też formuła Take Or pay. To wszystko przyczynia się do rozwoju rynku. Kluczowe jest tu jednak posiadanie zdywersyfikowanych źródeł dostaw. I temu w naszym regionie mają służyć już w mniejszym stopniu wielkie projekty dywersyfikacyjne jakim był Nabucco a w większym mniejsze – terminale LNG, interkonektory, wreszcie potencjalnie gaz łupkowy. Oczywiście to nie są jedyne determinanty tego czy i gdzie powstanie hub gazowy.
Rosyjskie wielkie projekty infrastrukturalne mogą rozwojowi rynku zaszkodzić jeśli nie będą podlegać regułom gry przyjętym w UE, jeśliby gaz przez nie przesyłany był dostarczany tylko via długoterminowe kontrakty (co wydaje się dzis mało realne) itp. Natomiast wydaje się, że teoretycznie taki South Stream, jeśli nie uzyskałby wyłączeń z zasady TPA i był otwarty na innych niż Gazprom dostawców (np. kaspijskich czy bliskowschodnich) mógłby paradoksalnie stać się częścią Południowego Korytarza i sprzyjać dywersyfikacji dostaw do UE. A na pewno zmuszać Rosję do konkurencji cenowej z tymi dostawcami. Tylko oczywiście nie wiadomo czy w takim przypadku South Stream w ogole by powstał. Ale dowodzi to dlaczego na prawdę trzeba konsekwentnie wdrażać prawo UE
