KOMENTARZ
Grzegorz Makuch
www.energetykaipolityka.pl
Najwyższa Izba Kontroli swoimi działaniami kontrolnymi w sprawie terminala LNG objęła Ministerstwa Skarbu Państwa, Infrastruktury i Rozwoju, a także Transportowy Dozór Techniczny, Gaz-System, Polskie LNG i Zarząd Morskich Portów Szczecin i Świnoujście. Izba zauważyła w działaniach powyższych podmiotów liczne nieprawidłowości. W konsekwencji uchybień gazoport nie został oddany do końca czerwca 2014 r., ani – po aneksowaniu umowy – do końca roku 2014. Przekroczenie planowanego terminu odsunęło w czasie możliwość dywersyfikacji dostaw gazu poprzez dostarczenie gazu skroplonego do Polski. Jest to o tyle ważne, że PGNiG jest w trakcie negocjacji z Gazpromem. Badania kontrolne NIK objęły lata 2009-2014.
W wyniku rosyjsko-ukraińskiego sporu gazowego w styczniu 2006 r. rząd Kazimierza Marcinkiewicza podjął decyzję o budowie terminala LNG. Prace nad gazoportem były prowadzone pod kierunkiem Ministra Gospodarki Piotra Woźniaka i wiceminister gospodarki Piotr Naimski zapewniał w Sejmie RP o rozpoczęciu działań zmierzających do powstania terminala. Jednak dopiero w maju 2006 r. rząd zlecił PGNiG opracowanie studium wykonalności, by następnie w grudniu wybrać lokalizację: Świnoujście. W kwietniu 2007 r. utworzono spółkę Polskie LNG (PLNG) podlegającą PGNiG, która w styczniu 2008 r. podpisała umowę na wykonanie projektu terminala (SNC-Lavalin). Mimo że PLNG zakładało, że faza przygotowawcza projektu zakończy się w 2008 r. faktycznie nastąpiło to dopiero w 2010 roku. Po zmianie rządu (listopad 2007) i osoby na stanowisku prezesa PGNiG (marzec 2008) gazoport miał nie być już priorytetową inwestycją spółki. (A. Zawisza, „Gaz dla Polski”, Instytut Sobieskiego, s. 56) Jednak rząd PO-PSL w dalszym ciągu uznawał inwestycję za kluczową i w sierpniu 2008 r. obowiązek realizacji inwestycji przerzucił z Ministerstwa Gospodarki (Waldemar Pawlak) na Ministerstwo Skarbu (Aleksander Grad) zobowiązując zarazem spółkę zależną od MSP, tj. Gaz-System do realizacji inwestycji. W grudniu 2008 r. Gaz-System odkupił od PGNiG 100% udziałów w Polskim LNG. Z kolei Prezes Kancelarii Rady Ministrów w listopadzie 2008 r. powołał do życia Komitet Sterujący do spraw Projektu Terminalu LNG. W skład Komitetu Sterującego weszły 22 podmioty, przewodniczącym Komitetu został Minister Skarbu Państwa. Komitet został pomyślany jako organ pomocniczy Prezesa RM, a jego podstawowym zadaniem miała być koordynacja działań organów administracji rządowej.
Powyżej opisane wydarzenia zostały przez Najwyższa Izbę Kontroli ocenione krytycznie, jako kompletny zastój legislacyjny w latach 2006-2009 i brak prac nad usunięciem przeszkód stojących na drodze do realizacji inwestycji, co już na samym początku inwestycji skróciło czas na realizację projektu. Dopiero w styczniu 2009 r. MSP zaproponowało ustawę uproszczającą procedury na zamówienia publiczne, która w kwietniu 2009 została przyjęta przez sejm i weszła w życie w czerwcu. Również w czerwcu 2009 r. została zawarta umowa między PGNiG i Quatargas na dostawy 1 mln t. LNG rocznie od 2014 roku. W połowie 2009 r. rozpoczęła się procedura wyboru Generalnego Realizatora Inwestycji (został nim Saipem), która zakończyła się w połowie 2010 roku.
Plan awaryjny nie wypalił
15 lipca 2010 r. zawarto pomiędzy Polskie LNG (PLNG) i Generalnym Realizatorem Inwestycji (GRI) „Umowę na opracowanie projektu wykonawczego oraz wybudowanie i przekazanie do użytkowania terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu”. Umowa zawierała zapis umożliwiający nałożenie na GRI kar za zwłokę w realizacji projektu, jak i wprowadzała mechanizm tzw. Planu Awaryjnego w sytuacji większych zaniedbań. Ostatecznie umowa dawała również możliwość wprowadzenia wykonawcy zastępczego. Jednak w wyniku trudności z wdrożeniem Planu Awaryjnego (od 2011 r. PLNG wnioskowała do GRI o wprowadzenie Planu Awaryjnego, ale Saipem odmawiał) spółka PLNG nie podjęła decyzji o rozwiązaniu umowy, lecz o jej aneksowaniu (w przeciwieństwie do trudnego w egzekwowaniu Planu Awaryjnego aneksowanie umowy było możliwe do wprowadzenia, a w przeciwieństwie do rozwiązania umowy działanie to miało nie powodować dalszych opóźnień w realizacji inwestycji). W lutym 2012 r. podpisano tzw. Program Naprawczy, który w ocenie NIK spowodował trudności w późniejszym określaniu odpowiedzialności GRI (Saipem) za opóźnienia w realizacji inwestycji, bowiem pierwotna umowa z lipca 2010 r. takiego mechanizmu jak Program Naprawczy nie przewidywała. W ocenie Izby przewidziany w umowie z 2010 r. Plan Awaryjny pozwoliłby na „jednoznaczną ocenę działań GRI na gruncie stosownych postanowień umowy”, natomiast przyjęty Program Naprawczy wpłynął negatywnie na możliwość PLNG w egzekwowaniu kar za opóźnienia jak i przeciwdziałanie dalszym opóźnieniom ze strony GRI. „Program Naprawczy jako instrument niewynikający z umowy wywołał istotne trudności w określeniu odpowiedzialności GRI za opóźnienia w realizacji inwestycji, a także za niedotrzymanie warunków tego programu”.
Podczas realizowania inwestycji wystąpił również problem innej natury: Transportowy Dozór Techniczny (podległy Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju), na podstawie umowy z Generalnym Realizatorem Inwestycji (Saipem) kontrolował zgodność urządzeń z wymogami technicznymi oraz jako państwowa jednostka dokonywał również kontroli wynikającej z mocy ustawy (TDT JN wydawał ocenę na podstawie umowy cywilnoprawnej oraz TDT JI pełnił nadzór na podstawie ustawy), doprowadzając tym samym do konfliktu interesów, zwłaszcza w sytuacji sporu TDT (działającego na mocy ustawy) z Generalnym Realizatorem (Saipem). Konflikt interesów TDT sprawił, że PLNG nie była w stanie wpłynąć na GRI, w sprawie wymagań związanych z jakością prac, za pośrednictwem TDT. Jednocześnie od lipca 2011 r. GRI „zmniejszał potencjał wykonawczy na placu budowy”. 27 lipca 2012 r. GRI poinformował PLNG, że nie dotrzyma terminu realizacji umowy i sam harmonogram uważa za niezobowiązujący z winy PLNG. W odpowiedzi 10 sierpnia 2012 r. PLNG ponownie wezwał GRI do opracowania, przewidzianego w umowie z lipca 2010 r., Planu Awaryjnego, ale GRI znowu odmówił. Izba zauważa, że PLNG nie weszło formalnie w spór z GRI, natomiast ten zgłosił pod adresem PLNG szereg zarzutów i roszczeń. PLNG zmieniło zespół negocjacyjny, a GRI obniżył żądania co do kwoty wynagrodzenia z tytułu inwestycji (październik 2012). Jednak PLNG nie zawarło wówczas kompromisu, mimo że w liście do ministra Mikołaja Budzanowskiego z 16 stycznia 2013 r. deklarowano, że w marcu 2013 roku zostanie podpisany aneks do umowy. W kwietniu 2013 r. premier odwołał Mikołaja Budzanowskiego ze stanowiska MSP i w lipcu 2013 r. GRI złożył wniosek o podwyższenie wynagrodzenia (o kwotę wyższą niż GRI wnioskowało na początku 2013 r.) i zmianę terminu oddania inwestycji na maj 2015 roku. PLNG zaakceptowało wyższą kwotę, pod warunkiem oddania inwestycji w grudniu 2014 roku – 10 września 2013 r. podpisano aneks do umowy. Był to, po umowie z 2010 r. i Programie Naprawczym z lutego 2012 r. kolejny dokument, który miał doprowadzić do powstania terminala. 11 września 2013 r. nadzór korporacyjny nad Gaz-Systemem przejęło Ministerstwo Gospodarki (nadzór nad terminalem pozostał przy MSP).
Podpisany przez PLNG i GRI we wrześniu 2013 r. aneks został oceniony przez NIK, jako nie dający gwarancji wywiązania się GRI (Saipem) z zapisanego w aneksie terminu zakończenia inwestycji, tj. 31 grudnia 2014 r. (aneks nie dał PLNG żadnych mechanizmów usprawniających przebieg inwestycji i zwiększających nadzór nad GRI). Ponadto realizacja inwestycji do końca 2014 r. wymagałaby intensyfikacji prac, ale w trakcie negocjacji tego aspektu również nie poruszono i stosowny zapis, zobowiązujący GRI do przyśpieszenia robót, w aneksie z 10 września 2013 r. również się nie znalazł. W efekcie podpisano aneks do umowy, który zwiększał gratyfikację dla GRI (w stopniu większym niż GRI pierwotnie tego oczekiwał), ale nie dawał żadnych gwarancji, że prace zostaną przyśpieszone – a taki był warunek zwiększenia wynagrodzenia dla GRI do 2,4 mld PLN netto. Co ciekawe, w raporcie NIK znajdujemy też takie zdanie: „GRI wycenił swoje roszczenia związane ze sposobem prowadzenia dozoru technicznego przez TDT na kwotę stanowiącą 9% kwoty dodatkowego wynagrodzenia ustalonego w aneksie”. Zatem dlaczego zapłacono kwotę wyższą niż GRI oczekiwał? Zdaniem doradcy prawnego obsługującego PLNG część roszczeń GRI była zasadna, ale nie był on w stanie wskazać, czego uzasadnione roszczenia miały dotyczyć. Natomiast zarząd PLNG zwiększone dodatkowe wynagrodzenie tłumaczył poprzez wskazanie na ewentualność kosztów poniesionych w wyniku nieterminowego oddania terminala (jak już wiemy, terminal i tak nie został oddany terminowo). Izba oceniła przyznanie dodatkowego wynagrodzenia bez rozwiązania zagadnień związanych z terminowym oddaniem inwestycji jako „nierzetelne”. Ponadto aneks nie rozwiązywał sporu pomiędzy TDT a GRI (NIK zauważył nieprawidłowości po stronie TDT JN w postaci nieuzasadnionych roszczeń finansowych), co zwiększało ryzyko nieterminowej realizacji inwestycji. Za to, w opinii Izby, w aneksie do umowy z września 2013 r., odnośnie sporu pomiędzy TDT a GRI, zawarto zapis ułatwiający GRI (Saipem) dowodzenie, że to nie na nim ciąży odpowiedzialność za dalsze opóźnienia w realizacji projektu. W raporcie NIK czytamy, że GRI może w tym kontekście „powoływać się na skutki działania TDT”. Stało się to faktem 6 grudnia 2013 r., 3 miesiące po podpisaniu aneksu, gdy GRI złożył wniosek o przesunięcie terminu realizacji inwestycji tłumacząc to faktem braku definicji w aneksie „norm jakościowych wykonanych prac” (co również było przedmiotem sporu między TDT a GRI). 12 grudnia 2013 r. PLNG wystąpiło do GRI z ponownym żądaniem przedstawienia Planu Awaryjnego. 30 grudnia 2013 r. Saipem poinformował PLNG o kolejnej odmowie przygotowania takiego planu, w zamian przedstawiono dokument zakładający ukończenie budowy do 15 maja 2015 r., pod warunkiem kolejnego zwiększenia wynagrodzenia – tłumacząc to potrzebą intensyfikacji prac. NIK zwraca również uwagę na fakt, że GRI większość prac zleca podwykonawcom.
NIK negatywnie ocenił również prace nad gazociągiem Świnoujście-Szczecin. Planowany termin oddania to 31 stycznia 2013 r., zaś faktyczny termin to 12 czerwca 2014 r. (opóźnienie: 486 dni). Działania Gaz-System w tej materii Izba oceniła jako nierzetelne, zwłaszcza, że zawierane aneksy zmieniające datę oddania gazociągu nie określały odpowiedzialności za opóźnienia po stronie wykonawcy. W raporcie czytamy, że Gaz-System zupełnie bezpodstawnie przejął część odpowiedzialności i ryzyka związanego z wykonaniem gazociągu ciążącej, zgodnie z zawartą umową, na wykonawcy. Gaz-System nierzetelnie zarządzał projektem powstania gazociągu, m.in. nie dopilnował by wykonawca podpisał z podwykonawcami umowy spawalnicze a na koniec nie skorzystał z prawa do naliczenia kar umownych. Falochron, w budowie którego udział brali Urząd Morski w Szczecinie i Wojewoda Zachodniopomorski, jest jedyną inwestycją ukończoną terminowo. Również Zarząd Morskich Portów Szczecin i Świnoujście odpowiedzialny za budowę nadbrzeża został oceniony pozytywnie. Natomiast działania Gaz-Systemu jako koordynatora całej inwestycji (terminala LNG) Izba oceniła jako „nieskuteczne oraz nierzetelne”. Gaz-System z opóźnieniem realizował zmiany harmonogramów (budowa terminalu przez ponad rok była prowadzona na podstawie nieaktualnych harmonogramów). Tymczasem GRI od października 2012 r. zgłaszał koordynatorowi (Gaz-Systemowi) wniosek o przesunięcie terminu ukończenia inwestycji na drugi kwartał 2015 roku. Ale Gaz-System (Jan Chadam) dopiero w lipcu 2013 r. poinformował MSP o potrzebie zmiany terminu oddania gazoportu do użytku. Ponadto aktualizacja Harmonogramu Skonsolidowanego we wrześniu 2013 r. już w momencie przedkładania go w MSP była nieaktualna. W ocenie NIK również Minister SP Włodzimierz Karpiński nie wykazał się należytą starannością zatwierdzając wspomniany Harmonogram Skonsolidowany, który nie tylko nie stanowił właściwego narzędzia zarządzania inwestycją, ale wprowadzał MSP w błąd, przedstawiając nierozpoczęte działania jako rozpoczęte, nie podając faktycznych dat rozpoczęcia i zakończenia prac, brakowało w harmonogramie części etapów związanych z fazą zamykająca i dokument zawierał skrócenie fazy zamykającej o 123 bez podania sposobu wykonania prac w skróconym czasie.
W ocenie NIK Ministerstwo Skarbu Państwa nie wykazało się również należytą starannością w swoich pracach nad rozwiązaniem sporu pomiędzy TDT (podlega Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju) a GRI. MSP dysponowało informacją nt. sporu od grudnia 2012 r. (Mikołaj Budzanowski), a działania mające na celu rozwiązanie sporu zostały podjęte dopiero w czerwcu 2013 r. (Włodzimierz Karpiński), gdy z taką prośbą zwróciło się do MSP Polskie LNG. Spór dotyczył nie tylko nieuzasadnionych roszczeń finansowych TDT, ale również rozszerzenie zakresu przedmiotowego kontroli dozoru technicznego. Ponadto MSP (Aleksander Grad), mimo otrzymania od Ministerstwa Infrastruktury projektu dokumentu rozszerzającego zakres kompetencji TDT (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 15 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji specjalistycznych urządzeń ciśnieniowych), nie przeanalizowało go pod kątem inwestycji i możliwości dojścia do kolizji dozoru i wykonawcy, co skutkuje opóźnieniem w oddaniu gazoportu. Należyta analiza dokumentu mogłaby ustrzec inwestycję przed sporem na linii TDT-GRI, bowiem Saipem w odpowiedzi na zwiększenie zakresu obowiązkowego dozoru technicznego odpowiedział żądaniem wydłużenia czasu realizacji inwestycji o 9 miesięcy. We wrześniu 2012 GRI wycofał wniosek o przeprowadzenie dozoru przez TDT i powierzył ocenę zgodności urządzeń TÜV Nord Systems GmbH&KG. Ostatecznie w marcu 2014 r. umowa między TDT i GRI została rozwiązana i w kwietniu zakończono spór (dot. roszczeń finansowych) między TDT a GRI.
Izba zauważa również, że do czerwca 2014 r. kolejni ministrowie Skarbu Państwa nie wykorzystali Komitetu Sterującego jako narzędzia do rozwiązania problemu rosnących opóźnień z terminowym oddaniem terminalu – nie zwołali ani jednego posiedzenia. Tymczasem koordynator inwestycji – Gaz-System – nie posiadał kompetencji ani narzędzi by rozstrzygać spory między podmiotami zaangażowanymi w inwestycję (TDT-GRI), czy dokonywać ustaleń na szczeblu rządowym.
Terminal LNG był jednym z tematów poruszanych przeze mnie w wywiadzie z Ministrem Skarbu Mikołajem Budzanowskim. Zauważyłem wówczas, że negocjacje z Gazpromem mogły potoczyć się zupełnie innym torem, gdyby rząd PO-PSL rozpoczął budowę gazoportu w 2007 r. a nie 2009. Mikołaj Budzanowski odparł: – Mogę mówić tylko o tym, co wydarzyło się od momentu powstania nowego rządu, do którego zostałem powołany na stanowisko ministra Skarbu Państwa. Terminal LNG od razu stał się moim priorytetem. Owszem, rząd PiS miał pomysł, stworzył pierwsze założenia projektu i wybrał miejsce budowy, ale niewiele więcej w tej materii zrobił. Przejęliśmy sam projekt, bez żadnej decyzji administracyjnej. Natomiast budowa terminalu jest procesem skomplikowanym, potrzebne były decyzje środowiskowe, zgody budowlane, zapewnienie finansowania – terminal kosztuje ponad 2 mld zł. Trzeba też było stworzyć specustawę. To wszystko zostało zrobione w ciągu 18 miesięcy, co jest niezłym wynikiem. Myślę, że jeszcze 12 miesięcy i terminal LNG będzie oddany do użytku. Oczywiście gdyby w 2007 r. była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i wybrany wykonawca w procedurze zamówień publicznych, to wówczas terminal LNG powstałby w ciągu czterech lat. Ale jeszcze raz powtarzam: w 2007 r. nie było żadnej decyzji administracyjnej, a proces wyboru wykonawcy nawet nie został rozpoczęty! (Mikołaj Budzanowski [w:] „Gaz łupkowy. Wielka gra o bezpieczeństwo energetyczne”, G. Makuch)
Już wiemy, że inwestycja nie została ukończona w terminie, bowiem 30 czerwca 2014 r., ani kolejny termin (30 grudnia 2014 r.), nie został dotrzymany. Kiedy terminal uzyska Pełną Zdolność Eksploatacyjną (PZE)? 15 maja 2015 r.? 15 lipca 2015 r.? Zdaje się, że najbardziej realny termin podał ówczesny wiceprezes PGNiG Andrzej Parafianowicz podczas rozmowy z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (przekształcone w Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju) Sławomirem Nowakiem.
Andrzej Parafianowicz: Mówię ci, jest co robić, tylko że nas za chwilę wymiotą za kaftan.
Sławomir Nowak: Dlaczego?
AP: A gdzie rozładować tankowce?
SN: No, no, w Świnoujściu, nie?
AP: A jest?
SN: No są (…) trochę opóźnienia. (…)
AP: Trochę? Oni podpisywali takie niekorzystne umowy, co pozwala Włochom [Saipem, firmie stojącej na czele konsorcjum budowy LNG – GM] bezkarnie się opóźniać.
SN: Nie, bezczelni są. Ja pamiętam, (…) że z dozorem technicznym walczyłem. Jeszcze Budzanowski był. (…) Dozór przychodzi. Wiesz, ci Włosi chcą kłaść rury bez żadnych atestów, bez niczego. No to po prostu przyjdzie pierwsza lepsza kontrola i to wszystko wywali w powietrze.
AP: A wiesz, Katarczycy już tankują pierwszy gazowiec, nie.
SN: I co z nimi?
AP: Będzie sobie pływał w Bałtyku. (śmiech) To jest duży tankowiec, nie wiem, czy da radę zawrócić. Zanim się złamie, to tak od Szwecji…
SN: A w Gdańsku nie możemy odebrać?
AP: Nie ma instalacji. Dobrze, że ten Katar, tzn. te szejki się racjonalnie zachowują. Jak się usztywni, no to co mu zrobisz? (…) Jak oni zrobią dla nas precedens…
SN: To inni powiedzą…
AP: To inni powiedzą „no chłopaki”…
SN: No. No i co, uważasz, że nie zdążą z tymi instalacjami tam?
AP: Wiadomo, że nie zdążą.
SN: Na pewno nie zdążą.
AP: K***a. Oni teraz mówią o jesieni 2015 [termin oddania terminalu LNG do użytku – GM], a na mieście mówią coś o 2017. (…) No i wiesz… Ale tego się nie udaje ustalić, bo jak będziesz wiedział na sztywno, że to już na pewno, to można z tymi Katarczykami jakoś gadać. Ale co, co mu powiesz?
SN: No tak. Poczekajcie. Ale do kiedy? Nie? Do kiedy?
AP: Przecież oni potrzebują… Te tankowce pływają cały czas.
SN: No tak.
AP: On go gdzieś musi w grafik ustawić. To nie jest tak, że „dobra, chłopaki, za tydzień”. Sama podróż z Kataru – 22 dni. 22 dni z powrotem. Trzy dni na miejscu. Gdzieś to musimy precyzyjnie wyliczyć. (Szerzej zob.: http://www.wprost.pl/ar/452520/Wysluchaj-rozmowy-Nowaka-Wsadza-mnie-do-wiezienia-k/?pg=2, [dostęp: 22.10.2014])
Izba odnotowała również, że sytuacja, gdy podmioty realizujące poszczególne projekty składowe jednej inwestycji podlegają różnym ministrom (MSP, MG, MIiR) nie ułatwia osiągnięcia celu. Przerabialiśmy to już przy projekcie poszukiwań gazu z łupków, gdzie głównymi aktorami byli Ministerstwo Środowiska, Gospodarki, Skarbu Państwa, a także – w mniejszym stopniu – Infrastruktury i Rozwoju, Finansów, Spraw Zagranicznych i Kancelaria Prezesa RM. Ale kto bogatemu zabroni?
