Czekając na ustawę offshore (ANALIZA)

12 listopada 2019, 07:30 Energetyka

W oczekiwaniu na ustawę offshore, inwestorzy planujący już teraz rozpocząć proces inwestycyjny muszą zmierzyć się z gąszczem regulacji prawnych, które nie były pisane z myślą o morskiej energetyce wiatrowej – piszą Jan Sakławski i Wojciech Modzelewski z Kancelarii Brysiewicz i Wspólnicy.

Aktualnie przepisy regulujące proces inwestycyjny morskich farm wiatrowych rozrzucone są po wielu aktach prawnych i dopiero ich całościowa analiza tworzy kompletny obraz ich sytuacji prawnej. Zaliczyć należy do nich przede wszystkim przepisy ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (dalej zwaną „ustawą o obszarach morskich”), ustawy o odnawialnych źródłach energii, ustawy prawo energetyczne, oraz szeregu innych aktów prawnych dotyczących zasad prowadzenia procesu inwestycyjnego, takich jak np. ustawy prawo ochrony środowiska czy prawa budowlanego

Aktem, który na ten moment stanowi podstawę do przeprowadzenia procesu inwestycyjnego, jest ustawa o obszarach morskich. Określa ona status prawny obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, pasa nadbrzeżnego, portów i przystani morskich oraz zasady korzystania z tych obszarów. Wskazuje, co wchodzi w skład obszarów morskich, wymieniając morskie wody wewnętrzne, morze terytorialne, strefę przyległą, jak również wyłączną strefę ekonomiczną. W wyłącznej strefie ekonomicznej Polsce przysługuje władztwo w zakresie budowania i użytkowania sztucznych wysp, konstrukcji i innych urządzeń oraz w zakresie ochrony i zachowania środowiska morskiego. Oznacza to, że Polska ma wyłączne prawo wznoszenia oraz udzielania pozwoleń na wznoszenie i wykorzystywanie w wyłącznej strefie ekonomicznej wszelkiego rodzaju konstrukcji, do których zaliczają się morskie farmy wiatrowe. Wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich wymaga uzyskania pozwolenia ustalającego ich lokalizację oraz określającego warunki ich wykorzystania na tych obszarach. Ustawa o obszarach morskich wyznacza również podmioty uprawnione do wydawania powyższych pozwoleń oraz przesłanki determinujące możliwość uzyskania pozytywnej decyzji.

Przebieg procesu inwestycyjnego

Proces inwestycyjny morskich elektrowni wiatrowych jest długotrwały oraz wymaga dużych nakładów finansowych, bowiem poza kosztami urządzeń, inwestor ponosi znaczne koszty przygotowania projektu. W kosztach przygotowania projektu należy uwzględnić w szczególności badania środowiskowe obszaru morskiego przeznaczonego pod budowę farmy i przyłącza morskiego, czy koszty uzyskania pozwoleń.

Jednym z pierwszych i niezbędnych pozwoleń uzyskiwanym w procesie inwestycyjnym jest pozwolenie na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich (dalej zwane „PSZW”). Należy podkreślić, że nie jest to pozwolenie zezwalające na realizację inwestycji, a przy tym konieczne jest uzyskanie odrębnego pozwolenia lokalizacyjnego dla kabli przesyłających energię elektryczną wytworzoną w morskiej farmie wiatrowej do sieci elektroenergetycznej na lądzie. Jeżeli został przyjęty plan zagospodarowania przestrzennego wyłącznej strefy ekonomicznej, pozwolenie PSZW wydaje w drodze decyzji minister właściwy do spraw gospodarki morskiej. Jeśli natomiast taki plan nie został przyjęty, to decyzję wydaje właściwy terytorialnie dyrektor urzędu morskiego.

W sierpniu 2019 r. projekt planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w skali 1:200.000 wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został przedstawiony do wglądu i jest obecnie przedmiotem konsultacji. Plan zagospodarowania jest podstawową informacją, na której bazuje minister przy wydawaniu decyzji, a wydanie decyzji sprzecznej z planem może być podstawą do jej uchylenia. Po złożeniu wniosku o wydanie PSZW minister do spraw gospodarki morskiej zobowiązany jest do zamieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej ministerstwa ogłoszenia zawierającego informację o możliwości składania kolejnych wniosków o wydanie pozwolenia dotyczących akwenu objętego przedmiotowym wnioskiem w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia oraz informacje m.in. o: przedmiocie decyzji, lokalizacji określonej za pomocą współrzędnych geocentrycznych geodezyjnych, czy też powierzchni akwenu przeznaczonego na realizację przedsięwzięcia. PSZW swoją treścią obejmuje granice akwenu przeznaczonego na realizację i eksploatację przedsięwzięcia, parametry techniczne i wartość planowanego przedsięwzięcia. Pozwolenie jest wydawane na okres niezbędny do wznoszenia lub wykorzystywania sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń, jednak nie dłuższy niż 35 lat. Jeżeli w okresie 8 lat od dnia wydania pozwolenia, podmiot, któremu udzielono pozwolenia, nie uzyska pozwolenia na budowę dla całości albo części przedsięwzięcia realizowanego etapowo, organ, który wydał pozwolenie, stwierdza jego wygaśnięcie.

Wniosek o wydanie PSZW powinien wskazywać szczegółowe określenie przedsięwzięcia wymagającego pozwolenia i jego celu ze wskazaniem proponowanej lokalizacji, powierzchni akwenu oraz okresu niezbędnego do realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. Należy przy tym pamiętać, że każda zmiana współrzędnych geograficznych wskazanych we wniosku wszczyna nowe postępowanie dotyczące wydania pozwolenia^[1]. We wniosku podaje się również charakterystyczne parametry techniczne i wartości planowanego przedsięwzięcia, łącznie z przedstawieniem etapów i harmonogramu realizacji przedsięwzięcia oraz ocenę skutków ekonomicznych, społecznych i oddziaływania na środowisko. We wniosku nie przedstawia się natomiast konkretnej lokalizacji infrastruktury przyłączeniowej, ponieważ jest to dopiero możliwe po uzyskaniu warunków przyłączenia oraz badań dna morskiego. W tym zakresie należy przedstawić jedynie proponowane warianty przebiegu kabli podmorskich oraz koncepcję wprowadzenia energii do sieci. Układanie i utrzymywanie kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej wymaga uzgodnienia ich lokalizacji oraz sposobów utrzymywania z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej. W kontekście parametrów technicznych należy przedstawić cechy charakterystyczne dla danej inwestycji takie jak m.in. ilość planowanych turbin, ich maksymalną i minimalną moc. Szczególnie istotnym elementem wniosku jest ocena skutków oddziaływania na środowisko. Należy zauważyć, że dla części lądowej konieczne będzie uzyskanie oddzielnych pozwoleń lokalizacyjnych.

Wpływ morskich farm wiatrowych na środowisko

Konstrukcja farm wiatrowych na morzu wywiera określony wpływ na elementy środowiska morskiego, w tym na jego faunę oraz jego użytkowników – w szczególności na rybaków oraz uczestników rynku turystycznego. Zarówno przy samych turbinach, jak i na obszarze kabli podmorskich prowadzących od turbiny do lądu, ruch statków jest znacznie ograniczony. Ograniczenie to dotyka zwłaszcza rybaków, którzy mogą poruszać się tylko w wyznaczonej strefie oraz zostają pozbawieni możliwości korzystania ze sprzętu, który naruszałby dno morskie (np. sieci rybackich). Trudno się więc dziwić, że morska farma wiatrowa to przedsięwzięcie, dla którego istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor musi przedstawić wyczerpujące opracowanie wpływu inwestycji na środowisko morskie, gdyż jedną z przesłanek odmowy udzielenia PSZW jest zagrożenie dla środowiska i zasobów morskich. Aktem, który ma duże znaczenie przy ocenie oddziaływania na środowisko jest ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko^[2], a także dyrektywa w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko^[3]. Należy zauważyć, że podmioty zagraniczne – w tym obce osoby prawne i fizyczne – a także właściwe organizacje międzynarodowe, będą musiały uzyskać osobne pozwolenie na badania naukowe w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej. Wniosek o wydanie takiego pozwolenia powinien zostać złożony nie później niż na trzy miesiące przed przewidywaną datą rozpoczęcia badań. W ustawie o obszarach morskich zostały wymienione przesłanki odmowy wydania pozwolenia oraz wykaz obowiązków nałożonych na podmiot prowadzący badania.

Warto zauważyć, że dyrektor właściwego urzędu morskiego może ustanowić wokół farmy wiatrowej strefy bezpieczeństwa, sięgające nie dalej niż 500 metrów od każdego punktu ich zewnętrznej krawędzi (chyba że inny zasięg strefy jest dozwolony przez powszechnie przyjęte normy prawa międzynarodowego lub zalecony przez właściwą organizację międzynarodową). Przyjęta strefa 500 metrów stosowana jest również przy realizacji farm wiatrowych w Niemczech i Wielkiej Brytanii oraz uznawana jest za wystarczającą odległość dla zminimalizowania ewentualnych zagrożeń zarówno dla turbin, kabli jak i dla bezpieczeństwa rybaków.

Kwestie ubezpieczeniowe

Eksploatacja turbin wiatrowych wiążę się również z szeregiem zdarzeń losowych, zagrażających ich prawidłowemu funkcjonowaniu. Do tych zdarzeń można zaliczyć kolizje jednostek pływających z turbiną, uderzenia pioruna, wezbrania sztormowe czy uszkodzenia kabli przez sieci rybackie. Dlatego też też niezbędne jest, aby morska farma wiatrowa została należycie ubezpieczona.

Ubezpieczenie morskich farm wiatrowych może być zaliczone do tzw. 8 grupy ryzyka^[4] obejmującej ubezpieczenia szkód spowodowanych żywiołami takimi jak ogień, burza, czy też innymi zdarzeniami losowymi. Ważne będzie również ubezpieczenie od ewentualnych kolizji jednostek pływających z turbiną. Istotnym jest, aby przedmiotem ubezpieczenia została objęta elektrownia wiatrowa rozumiana jako zespół urządzeń, począwszy od fundamentu, przez wieżę i gondolę wraz z mechanizmem wirnika z łopatami i generatorem, kablami podmorskimi, skończywszy na podstacjach, rozdzielniach i transformatorach, w tym z całym oprzyrządowaniem i systemami sterowania oraz kontroli pracy turbin^[5]. Często spod ubezpieczenia lądowych farm wiatrowych, ubezpieczyciele wyłączają odpowiedzialność np. za szkody powstałe w czasie naprawy przez zewnętrzne służby techniczne lub podczas prób dokonywanych na maszynach elektrycznych, z wyjątkiem prób dokonywanych w związku z okresowymi badaniami eksploatacyjnymi. Zdarzają się również wyłączenia odpowiedzialności za szkody powstałe na skutek oddziaływania mikroorganizmów, zwierząt, insektów roślin, fermentacji, wewnętrznego rozkładu lub procesów zachodzących wewnątrz ubezpieczonych przedmiotów. Zauważyć należy, że nie są to wszystkie „pułapki” stosowane przez ubezpieczycieli, dlatego tak istotne jest precyzyjne formułowanie treści umowy ubezpieczeniowej.

Zakończenie

Jednym z ostatnich etapów procesu inwestycyjnego jest uzyskanie pozwolenia na budowę, które wydaje właściwy wojewoda w oparciu o decyzje uzyskane na wcześniejszych etapach. Istotnym jest również uzyskanie warunków przyłączenia, w których operator sieci określi w szczególności miejsce przyłączenia, ilość energii, którą można dostarczyć do sieci oraz moc farmy wiatrowej oraz, na samym końcu, koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej.
Wiele podmiotów zainteresowanych budową farm wiatrowych na morzu uzyskało już część potrzebnych pozwoleń. Pod koniec października przedstawiciele przedsiębiorstw i instytucji zajmujących się morska energetyką wiatrową spotkali się w Ministerstwie Energii, żeby omówić zakres rozwoju krajowego przemysłu na rzecz morskiej energetyki wiatrowej. Więcej perspektyw rozwoju może przynieść wyczekiwana przez inwestorów tzw. ustawa Offshore, która usprawniłaby koordynację realizacji inwestycji na Morzu Bałtyckim.

^[1] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2014 r. VII SA/Wa 2541/13.

^[2] Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm.).

^[3] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego I Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.

^[4] Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 381 z późn. zm.).

^[5] S. Wieteska, A. Szymańska, Ocena ryzyka eksploatacji morskich elektrowni wiatrowych w Polsce dla potrzeb ich ubezpieczenia od wybranych zdarzeń losowych, Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska, Vol. 51, Nr 5 2017, Wydział Ekonomiczny UMCS.