Polski Komitet Energii Elektrycznej przedstawił, ocenę rezultatu negocjacji dotyczących rewizji dyrektywy 2003/87/WE ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych.
W dniach 8-9 listopada br. Parlament Europejski i Rada osiągnęły porozumienie co do finalnego brzmienia postanowień zmienionej dyrektywy 2003/87/WE ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych („EU ETS”).
Polski Komitet Energii Elektrycznej („PKEE”) w trakcie całego, ponad dwuletniego procesu decyzyjnego, przedstawił szereg postulatów regulacyjnych oraz analiz wspierających rozwiązania najkorzystniejsze z perspektywy państw członkowskich, które po 2020 r. będą beneficjentami mechanizmów solidarnościowych tj. bezpłatnego przydziału uprawnień do emisji (art. 10c) oraz Funduszu Modernizacyjnego (art. 10d). W ramach niniejszego stanowiska PKEE pragnie przedstawić ocenę ostatecznie przyjętych rozwiązań.
Wzmocnienie rzeczywistych ambicji redukcyjnych
Zgodnie z przyjętym porozumieniem, liniowy wskaźnik redukcji emisji został podniesiony z obowiązującego obecnie 1,74% rocznie na poziom 2,2% od 2021 r. Uzgodnione przez Parlament Europejski i Radę podwojenie wolumenu uprawnień kierowanych do rezerwy stabilności rynkowej („MSR”) w latach 2019-2023 z 12% do 24% (uprawnień w obrocie) wraz z wprowadzeniem cyklicznego ich kasowania od 2023 r. w liczbie, która będzie wykraczać ponad wolumen tych uprawnień, które były przedmiotem aukcji w roku poprzedzającym, doprowadzi jednak do znaczącego zwiększenia ambicji redukcyjnych.
W porównaniu do ustaleń podjętych przez Radę Europejską w październiku 2014 r. (redukcja o 43% względem 2005 r.), poprzez kasowane z rynku uprawnienia, rzeczywiste ambicje redukcyjne osiągną nawet 54% względem 2005 r., co oceniamy negatywnie.
Wzrost cen uprawnień do emisji
Zmniejszenie podaży uprawnień w kolejnym okresie rozliczeniowym doprowadzi do wzrostu cen uprawnień do emisji, którego skali nie można w tym momencie dokładnie przewidzieć. Zgodnie z dostępnymi analizami EURELECTRIC. trzeba liczyć się z tym, że koszty zakupu całego wymaganego dla polskiego sektora energetycznego wolumenu uprawnień do emisji na aukcji mogą wynieść nawet do 130 mld PLN. Uzgodnione w listopadzie br. poprawki do wniosku legislacyjnego spowodują ok. 25 mld PLN dodatkowych kosztów dla polskiego sektora energetycznego, względem rozwiązań proponowanych przez Komisję Europejską w 2015 r. Bezpłatny przydział uprawnień do emisji – derogacja (art. 10c dyrektywy EU ETS)
Zgodnie z ustaleniami podjętymi podczas ostatniego trilogu, zrewidowana dyrektywa EU ETS wprowadzi rozbudowane kryteria dotyczące udziału w przetargach, poprzez które mają zostać przydzielone bezpłatne uprawnienia dla wytwórców energii elektrycznej realizujących inwestycje o wartości równej lub większej niż 12,5 mln EUR.
Kategorie, które zostały przyjęte przez unijnych prawodawców poza inwestycjami w OZE, sieci, czy ciepłownictwo sieciowe, wprowadzają możliwość częściowego finansowania inwestycji modernizacyjnych o profilu środowiskowym w energetyce konwencjonalnej, co należy uznać za pozytywne rozwiązanie.
Formuła bilansowania darmowych uprawnień nie jest jednak optymalna, gdyż Krajowy Plan Inwestycyjny został zastąpiony przez otwarte przetargi o konkurencyjnym charakterze. Tym samym, w kolejnym okresie rozliczeniowym derogacja nie będzie automatycznie skierowana do głównych płatników systemu EU ETS i straci swój kompensacyjny charakter. Przetargi dodatkowo zwiększają niepewność inwestorów co do możliwości uzyskania wsparcia, a to nie będzie sprzyjać realizacji inwestycji długoterminowych, które wymagają odpowiednio wcześnie zidentyfikowanych źródeł finansowania. Ponadto, bezpłatny przydział uprawnień do emisji pozwoli na pokrycie maksymalnie do 70% kosztów inwestycji – pozostałe środki będą musiały pochodzić od inwestora.
Opcjonalne podniesienie wolumenu uprawnień, które mogą podlegać bezpłatnej alokacji z 40% do 60% aukcyjnej puli krajowej może oznaczać potencjalne zwiększenie wolumenu uprawnień skierowanych do bezpłatnego przydziału w Polsce.
Należy jednak w tym miejscu zaznaczyć, że powyższe zwiększenie może być zrealizowane tylko poprzez wykorzystanie na ten cel odpowiedniej liczby uprawnień dedykowanych danemu państwu członkowskiemu w ramach puli solidarnościowej.
Fundusz Modernizacyjny (art. 10d dyrektywy EU ETS)
W odróżnieniu od derogacji, do przepisów określających sposób funkcjonowania Funduszu Modernizacyjnego wprowadzono rozwiązania uniemożliwiające wsparcie w ramach tego mechanizmu inwestycji w elektrowniach węglowych. Nowy art. 10d ust. 1 dyrektywy EU ETS będzie przewidywał, że środki Funduszu Modernizacyjnego nie mogą być przeznaczone na wsparcie jednostek wytwarzających energię elektryczną, które wykorzystują stałe paliwa kopalne.
Należy też podkreślić, że potencjalne zwiększenie wolumenu uprawnień dedykowanych do Funduszu Modernizacyjnego o wolumen uprawnień nieprzekraczający 0,5% (czyli z 2% do 2,5%) całkowitej puli uprawnień może się zmaterializować dopiero w sytuacji, w której energochłonne instalacje przemysłowe wykorzystają mniej niż 3% całkowitego wolumenu uprawnień do emisji potrzebnych do zwiększenia bezpłatnego przydziału. W związku z tym, należy liczyć się z ryzykiem, że potencjalnych uprawnień dedykowanych do zwiększenia Funduszu Modernizacyjnego może zabraknąć.
Niemniej, na ostatnim etapie negocjacji przyjęto też zmianę, która nieco ułatwi wykorzystanie środków Funduszu Modernizacyjnego na transformację polskiego sektora energetycznego. Przewidziano bowiem utworzenie także uproszczonej ścieżki decyzyjnej zwiększającej swobodę decyzyjną państw członkowskich, która jest jednak ograniczona do zamkniętego katalogu tylko 6 rodzajów inwestycji:
- odnawialne źródła energii;
- poprawę efektywności energetycznej (poza projektami węglowymi);
- magazynowanie energii;
- modernizację sieci energetycznych, w tym m.in. sieci ciepłowniczych oraz rozwój interkonektorów miedzy państwami członkowskimi;
- wsparcie dla transformacji społecznej regionów o gospodarce uzależnionej od węgla;
- działania na rzecz efektywności energetycznej w budownictwie, transporcie, rolnictwie i w obszarze zarządzania odpadami.
Co najmniej 70% wartości Funduszu Modernizacyjnego powinno zostać przeznaczone na wsparcie wymienionych wyżej obszarów priorytetowych. Inwestor, w odróżnieniu od wykorzystania bezpłatnych uprawnień w ramach derogacji, będzie jednak mógł ze środków Funduszu Modernizacyjnego w 100% pokryć koszty kwalifikowalne realizowanych w ramach powyższego katalogu inwestycji. Dla porównania, w przypadku projektów wykraczających poza ten katalog konieczne będzie posiadanie co najmniej 30% wkładu własnego.
Projekty, które nie korzystają z uproszczonej ścieżki decyzyjnej nadal będą musiały uzyskać pozytywną opinię Komitetu Inwestycyjnego, w skład którego poza państwami-beneficjentami wchodzą: przedstawiciel Europejskiego Banki Inwestycyjnego (EBI), Komisji Europejskiej oraz trzech przedstawicieli pozostałych państw członkowskich. EBI zachował przewidziane we wniosku legislacyjnym Komisji Europejskiej prawo weta, które w praktyce (obowiązuje wówczas większość 2/3 z wyłączeniem EBI i zainteresowanego państwa członkowskiego) uniemożliwia realizację inwestycji bez zgody Komisji Europejskiej i przedstawicieli państw nie będących beneficjentami.
Kumulacja mechanizmów solidarnościowych
Do pozytywnych zmian przyjętych w wyniku negocjacji przepisów dyrektywy EU ETS należy umożliwienie kumulacji mechanizmów solidarnościowych. Państwa członkowskie będą uprawnione do skierowania do Funduszu Modernizacyjnego całości lub części uprawnień dedykowanych im w ramach tzw. puli solidarnościowej oraz bezpłatnego przydziału uprawnień (derogacji).
Przydział bezpłatnych uprawnień do emisji dla ciepła (art. 10a dyrektywy EU ETS)
Należy dodatkowo podkreślić, że rewizja dyrektywy EU ETS uwzględnia kontynuację bezpłatnego przydziału uprawnień dla ciepła sieciowego oraz wysokosprawnej kogeneracji w związku z produkcją ciepła oraz chłodu, co należy ocenić pozytywnie, gdyż na wcześniejszym etapie zgłaszane były propozycje zniesienia darmowej alokacji.
Podsumowanie
Należy pozytywnie ocenić opcję zwiększenia derogacji z 40% do 60% puli aukcyjnej oraz możliwość częściowej modernizacji środowiskowej energetyki konwencjonalnej z tych środków. Tym bardziej, że na ostatnim etapie negocjacji wprowadzono ograniczenia uniemożliwiające wspieranie inwestycji modernizacyjnych w elektrowniach węglowych w ramach Funduszu Modernizacyjnego.
W ocenie PKEE w wyniku ustaleń Parlamentu Europejskiego i Rady nie doszło jednak do istotnego zwiększenia mechanizmów kompensacyjnych ze środków zewnętrznych. Potencjalne zwiększenie wolumenu uprawnień dedykowanego do Funduszu Modernizacyjnego z 2% do 2,5% ma charakter warunkowy i w naszej ocenie jest ryzyko braku dodatkowych uprawnień.
Pozytywnym rozwiązaniem jest elastyczność dla państw-beneficjentów tj. możliwość potencjalnego łączenia derogacji, puli solidarnościowej oraz Funduszu Modernizacyjnego. Decyzja co do maksymalizacji tych środków i dedykowanie ich energetyce będzie należeć do administracji państwowej. Trzeba przy tym pamiętać, o braku możliwości wsparcia z Funduszu Modernizacyjnego inwestycji w elektrowniach węglowych.
Należy wyraźnie podkreślić, że całkowite koszty zakupu uprawnień do emisji dla krajowej elektroenergetyki szacujemy na ok. 130 mld PLN, a więc wydatki na zakup uprawnień istotnie przewyższą środki pochodzące ze wszystkich mechanizmów wsparcia nawet w wariancie maksymalnym.
Inwestycje, których wspieranie zakłada nowa formuła mechanizmów solidarnościowych mogłyby zostać zrealizowane przez polski sektor energetyczny, który już teraz w swoich strategiach biznesowych uwzględnia perspektywę rozwoju m.in. źródeł niskoemisyjnych, gazowych, transportu elektrycznego, magazynów energii oraz ciepłownictwa systemowego. Realizacja inwestycji w tych obszarach przyczyniłaby się nie tylko do zdywersyfikowania źródeł zaopatrzenia w energię, ale też w odczuwalny sposób poprawi jakość środowiska naturalnego i komfort życia mieszkańców narażonych na niską jakość powietrza atmosferycznego.
Polski Komitet Energii Elektrycznej
