Pugacewicz: Szereg niewiadomych polityki Bidena wobec Nord Stream 2, Trójmorza i nie tylko
Choć doradcy Bidena podkreślają kontynowanie nacisków ws. Nord Stream 2, to nie wiadomo na ile koncesje Europy na rzecz wzmocnienia pozycji USA w rywalizacji gospodarczej z Chinami pozwolą Niemcom na uzyskanie ustępstw Bidena w tej sprawie – pisze Tomasz Pugacewicz, doktor nauk o polityce oraz pracownik Instytutu Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Skala i złożoność transition
Mimo niewypełniania przez Donalda Trumpa – nigdzie nie sformalizowanej, ale powszechnie przestrzeganej przez poprzedników – zwyczajowej normy o uznaniu swojej przegranej po podaniu niekorzystnych wyników z poszczególnych stanów, prezydent-elekt Joe Biden przygotowuje się do przejęcia władzy.
Przejęcie władzy przez nowego prezydenta (transition) jest zjawiskiem złożonym z co najmniej trzech powodów. Po pierwsze (i z czym jest najczęściej utożsamiane), z uwagi na to, że prezydent pełni w USA jednocześnie rolę szefa rządu, nowo zaprzysiężony na ten urząd musi obsadzić ponad 1000 stanowisk w poszczególnych departamentach (tj. europejskich odpowiednikach ministerstw) i agencjach.
Dotyczy to nie tylko samych sekretarzy (ministrów), którzy tworzą gabinet (tj. swoistą radę ministrów pod przewodnictwem prezydenta), ale także innych urzędników wysokiego szczeblach w tych jednostkach administracji federalnej wyłączonych spoza korpusu służby cywilnej i zagranicznej oraz sił zbrojnych. Np. w Departamencie Energii USA oznacza to nominowanie nie tylko sekretarza energii, ale także zastępcy sekretarza, kilku podsekretarzy i wielu asystentów sekretarza a nawet niektórych dyrektorów poszczególnych urzędów. Oczywiście tego typu urzędnicy muszą zyskać zgodę Senatu na rozpoczęcie pracy. Prezydent wyznaczając poszczególnych kandydatów musi więc brać pod uwagę nastroje w izbie wyższej Kongresu (który zazwyczaj jest wcześniej sondowany nieformalnie). Joe Biden ma o tyle utrudnioną sytuację, że nie wie czy większość w Senacie utrzymają republikanie (jak było dotychczas) czy dogrywka o dwa miejsca z Georgii doprowadzi do równego rozłożenia mandatów dla każdej z partii, co będzie zapowiadać remis w głosowaniach, który – zgodnie z konstytucją – jest rozstrzygany przez wiceprezydenta.
Po drugie, nie mniej ważne jest jednak obsadzenie liczącego ok. czterech tys. pracowników Urzędu Wykonawczego Prezydenta, w tym w szczególności kilkuset najbliższych współpracowników prezydenta zatrudnionych w Urzędzie Białego Domu. Tę drugą instytucję w europejskich warunkach należy utożsamiać bardziej z kancelarią premiera (w Polsce) lub kanclerza (w Niemczech) z uwagi na to, że stanowi bezpośrednie zaplecze eksperckie prezydenta, realny ośrodek koordynacji procesu międzyresortowego (interagency), a finalnie także centrum decyzyjne władzy wykonawczej.
Po trzecie, sama konstytucja, jak i szereg ustaw Kongresu na przestrzeni lat powierzyły w rękach prezydenta prawo do podejmowania decyzji różnej natury w formie tzw. rozporządzeń wykonawczych. Dotyczy to nie tylko tak banalnych kwestii jak struktura Urzędu Białego Domu, ale także spraw mających wpływ na kształt polityki zagranicznej, jak np. sankcje. Choć prezydent może je wydawać od momentu zaprzysiężenia (Day One), to wymagają one odpowiedniej obróbki prawniczej, aby nie można było ich zakwestionować w sądach, co wymaga znaczącego nakładu pracy.
Przygotowania Joe Bidena do przyjęcia władzy rozpoczęły się zaraz po zakończeniu prawyborów i trwały równolegle do właściwiej kampanii. Już 20 czerwca br. został powołany transition team na czele którego stanął Edward (Ted) Kaufman, bliski współpracownik Joe Bidena od lat 70. XX wieku. Po uznaniu 7 listopada przez czołowe stacje informacyjne zwycięstwa Bidena zespół ten działa pod nieformalną nazwą „The Office of the President Elect”. Choć zazwyczaj prezydent elekt dysponuje ponad 10 tygodniami na tego typu przygotowania, to w tym roku okres ten został skrócony o prawie 3 tygodnie z uwagi na zwłokę związaną z liczeniem głosów oddanych korespondencyjnie oraz opór urzędującego prezydenta przed wydaniem zgody na dostęp zespołu Joe Bidena do pomieszczeń, personelu i wiedzy władz federalnych.
Między presją krajową a oczekiwaniem świata
Od czasu tzw. wielkiej recesji z lat 2007-2009 w Stanach Zjednoczonych postępuje proces ograniczenia znaczenia polityki zagranicznej w debacie publicznej. W obecnym roku zostało to jeszcze bardziej spotęgowane przez szereg czynników: kryzys zdrowotny wywołany pandemią, powiązany z tym kryzys gospodarczy, a także sporami na tle rasowym o wymiar sprawiedliwości. Dodatkowo od lat konflikt partyjny coraz częściej przybiera formę wojny kulturowej, co zostało spotęgowane podważaniem wyniku wyborów przez Donalda Trumpa. Nie dziwią więc deklaracje prezydenta-elekta, że w pierwszej kolejności skupi się on na sprawach krajowych, czego symbolem jest mianowaniem szefem personelu Białego Domu Ronalda (Rona) Klaina, który w latach 2014-2015 koordynował z ramienia administracji Obamy walkę z epidemią Eboli w Afryce.
Paradoksem obecnej sytuacji jest to, że Joe Biden posiada jak mało kto z jego poprzedników predyspozycje do prowadzenia aktywnej polityki zagranicznej. Przed tym jak został wiceprezydentem u boku Baracka Obamy przez wiele lat angażował się, w tym jako przewodniczący, w prace senackiej komisji spraw zagranicznych. Zaś jako wiceprezydent miał dostęp do raportów wywiadowczych przesyłanych do Białego Domu, a także wydzielone przez Obamę własne portfolio w tym zakresie, obejmujące m.in. sytuację na Ukrainie od 2014 roku. Jego doświadczenie w tym zakresie może być porównywalne tylko do tego jakie posiadał George Bush starszy (prezydent w latach 1989-1993), który wcześniej był dyrektorem Centralnej Agencji Wywiadowczej.
W efekcie tego w bieżącej kampanii wyborczej kwestia polityki zagranicznej miała marginalny charakter i poza kilkoma przemówieniami, jednym artykułem, dokumentem przyjętym na konwencji Partii Demokratycznej trudno szukać wskazówek w tym obszarze. W tego typu dokumentach Rosja pojawia się jako jeden z dwóch głównych rywali USA. W tym kontekście Biden podkreśla potrzebę wzmocnienie potencjału wojskowego NATO oraz jego zdolności do zwalczenia nowoczesnych zagrożeń, jak korupcja polityczna, dezinformacja czy cyberprzestępczość. Wskazuje, że należy nałożyć na Rosją „realne koszty” za łamanie prawa międzynarodowego oraz wspierać dążenia Europy do większego bezpieczeństwa energetycznego. Jednocześnie Rosja jest przedstawiana jako partner w zakresie zbrojeń nuklearnych i w tym kontekście przytacza się potrzebę przedłużenia obowiązywania umowa tzw. Nowego START, który wręcz ma stać się podstawą do umów o kontroli zbrojeń z innymi państwami (tj. Chinami). Jeśli mowa o Ukrainie, to tylko w kontekście wsparcia dla ukraińskich reform i integralności terytorialnej.
Z kolei w rozsyłanych w połowie października notatkach do poszczególnych państw, aby zachęcić Amerykanów pochodzących z tych krajów do poparcia Bidena, mowa o „zakończeniu schlebiania administracji Trumpa wobec Władimira Putina”, „wzmocnieniu niezależności energetycznej Europy” oraz „kontynuowaniu sprzeciw wobec Nord Stream 2” (bez wskazania czy chodzi o sankcje). W notatce którą otrzymała Ukraina była ponownie mowa o wsparciu dla reform wewnętrznych.
W tej chwili trudno ocenić na ile polityka zagraniczna będzie prowadzona bezpośrednio przez Joe Bidena. Z jednej strony, prezydent-elekt pod presją spraw krajowych i ograniczeń wynikających z wieku może preferować skupienie się na wewnętrznych kryzysach. Z drugiej strony, w sytuacji gdy kolejne inicjatywy prezydenta będą blokowane przez republikański Senat może on uznać, że polityka zagraniczna – dająca więcej swobody głowie państwa – będzie jego głównym polem aktywności. Nie wolno jednak zapominać, że taka „abdykacja” prezydenta z aktywności na tym polu spowodować może jego mniejsze zaangażowanie w zdobywanie poparcia w Kongresie dla finansujących ją ustaw budżetowych. W efekcie jego doradcy, mimo aktywności na zewnątrz, nie będą mogli poprzeć swoich słów realnymi działaniami.
Zespół doradców
Jeśli prezydent nie będzie gotowy bezpośrednio angażować się w ten obszar, to kluczowy wpływ na bieg wypadków zyskają mianowani przez niego urzędnicy. Ci zaś w większości mają rekrutować się z liczącego około dwa tysiące ludzi zespołu ekspertów doradzających Bidenowi w trakcie kampanii. Podzieleni na wiele grup i podgrup pracowali w sposób niejawny i dopiero w najbliższych tygodniach zobaczymy, którzy z nich otrzymają jakie stanowiska, a przez to jaki wpływ będą mieli na politykę zagraniczną. I to właśnie na tych ekspertach skupione obecnie są oczy wielu analityków, którzy próbują odczytać ruchy nowej administracji. W szczególności przybiera to dwie formy.
Po pierwsze, próbuje się ekstrapolować wypowiedzi i działania podejmowane przez nich w okresie kiedy pracowali w administracji prezydenta Obamy. Jednak większość specjalistów podkreśla, że mrzonką są takie proste projekcje i nie ma co spodziewać się tzw. trzeciej kadencji Obamy. Zbyt wiele zmian dokonało się w polityce wewnętrznej i międzynarodowej by możliwe było cofnięcia zegara do 2016 roku.
Po drugie, podejmuje się próby interpretowania ich wypowiedzi z ostatnich lat, często poczynionych w ramach pracy w think tankach lub w ramach kontaktu z mediami, jako zapowiedzi działań administracji Bidena. Doświadczenia wielu poprzednich administracji wskazują, że trudno o takie proste przełożenia, bo po zatrudnieniu w administracji wielu pracowników think tanków zarzuca swoje pomysły i podporządkowuje się poleceniom przełożonych. Wreszcie pod wpływem bieżących wydarzeń dokonuje się korekta wcześniejszych propozycji, czasem wręcz poważna.
Choć w Polsce szczególne zainteresowanie przyciąga nominacja Anthony’ego (Tony’ego) Blinkena na stanowisko sekretarza stanu (mniej więcej europejskiego odpowiednika ministra spraw zagranicznych), to o wiele ważniejsza wydaje się nominacja Jacoba (Jake’a) Sullivana na stanowisko prezydenckiego doradcy ds. bezpieczeństwa narodowego. Wynika to nie tylko z tego, że objęcie funkcji przez Sullivana nie wymaga zatwierdzenia przez Senat, ale jest także związane z tym, że to właśnie ten ekspert będzie na codziennie miał kontakt z prezydentem i wpływał na jego myślenie (a także pewnie decyzje).
Tymczasem Sullivan w niedawno udzielonym wywiadzie magazynowi Politico podkreśla włączenie personelu Rady Bezpieczeństwa Narodowego USA – na czele którego będzie stał – do walki z krajowymi kryzysami a także zagrożeniami związanymi ze zmianami klimatycznymi, a dopiero potem wymienia potrzebę rywalizacji z Chinami, wsparcia sojuszników, powrotu do porozumienia z Iranem oraz zwalczania korupcji politycznej przez niedemokratyczne rządy. O Rosji wprost nie wspomniał.
Jeśli chodzi o Blinkena to jego katalog wypowiedzi dotyczący Rosji zamyka się w wezwaniach do izolacji tego państwa, nakładania na niego kosztów ekonomicznych za agresywne działania, wezwań do większej jedności Europy w zakresie bezpieczeństwa energetycznego oraz przedłużenia porozumienia Nowy START.
Choć nie otrzymał on tak prestiżowego stanowiska jak Sullivan i Blinken, to w Polsce najczęściej przygląda się wypowiedziom udzielonym krajowym mediom przez Michaela Carpentera. Nie jest to szeregowy doradca Biedna, gdyż w trakcie kampanii był jednym z trzech współprzewodniczących około stuosobowej grupy roboczej ds. przyszłej polityki wobec Europy. W trakcie wiceprezydentury Bidena pracował jako jeden z jego doradców ds. polityki zagranicznej oraz osoba odpowiedzialna za Rosję w Radzie Bezpieczeństwa Narodowego USA by z czasem objąć jedno z najniższych w hierarchii politycznych nominatów stanowisko zastępcy asystenta sekretarza w Departamencie Obrony w zakresie obszaru postosowieckiego. Wcześniej pracował w Departamencie Stanu zajmując się polityką wobec obszaru postsowieckiego a także na placówkach w Europie Środkowej, w tym w Polsce. W trakcie prezydentury Trumpa pozostawał cały czas w orbicie wpływów Bidena, m.in. pracując w Penn Biden Center na University of Pennsylvania. Jednakże jego realny wpływ będzie zależał od tego jak ważne stanowisko otrzyma w Radzie Bezpieczeństwa Narodowego lub Departamencie Stanu, ale na chwilę obecną wiemy jedynie tyle, że nie otrzymał żadnego z tych najważniejszych, co może spowodować, że będzie bardziej wykonawcą niż osobą odpowiedzialną za kreowanie polityki.
W ostatnich dwóch tygodniach przed wyborami Carpenter prowadził w polskich mediach kampanie, której celem było przekonanie Polaków (a pośrednio Amerykanów polskiego pochodzenia), że wybór Bidena przyniesie korzyści Polsce. W swoich wypowiedziach podkreślał krytyczny stosunek wobec Nord Stream 2 wskazując, że celem Bidena będzie „wstrzymania projektu bezterminowo lub porzucenia go”, choć dodawał, że USA zrezygnują z nacisków na Niemcy w tej sprawie i będą „prowadziły dialog”. W kontekście interesów USA zwracał uwagę na Inicjatywę Trójmorza jako „alternatywę dla chińskiej inicjatywy Pasa i Szlaku” i element szerszej strategii zakładając „aby Pas i Szlak nie był atrakcyjny dla Europy Środkowo-Wschodniej”. Carpenter jako narzędzie do realizacji tego celu wskazuje: kontrolę inwestycji chińskich w regionie, wymianę danych wywiadowczych o działaniach chińskich, poparcie „prywatnych” (a więc nie pochodzące wprost od amerykańskiego rządu) inwestycje w infrastrukturę północ-południe we wschodniej części Europy. Jednocześnie wskazywał na potrzebę zmiany formuły Inicjatywy Trójmorza poprzez poszerzenie o państwa Bałkan Zachodnich, co z uwagi na to, że część z nich nie należy do Unii Europejskiej wydaje się mało prawdopodobne.
Co w rzeczywistości ukształtuje zagraniczną politykę gospodarczą Bidena wobec Polski? Po pierwsze, sprawy wewnętrzne. Nie należy spodziewać się, że USA przyjmą wobec Polski jakąś wydzieloną strategię. Raczej należy oczekiwać, że będzie to wypadkowa presji czynników wewnętrznych oraz relacji z kluczowymi wielkimi mocarstwami, tj. Chin, Rosji i Niemiec.
Na poziomie czynników krajowych kluczowa jest odpowiedź na pytanie jak będzie wyglądała polityka Bidena wobec rodzimego sektora wydobywczego. Z jednej strony, prezydent-elekt jest i będzie pod presją frakcji postępowej Partii Demokratycznej domagającej się – w ramach walki ze zmianami klimatycznymi – zaostrzenia regulacji w zakresie ochrony środowiska, w szczególności w odniesieniu do metanu uwalnianego z instalacji wydobywczych i przesyłowych gazu ziemnego w Stanach Zjednoczonych. Jest to szczególnie prawdopodobne w kontekście tego, że w trakcie kampanii wyborczej sektor wydobywczy wspierał finansowo kampanię D. Trumpa uznając, że deklaracje przedwyborcze J. Bidena doprowadzą do zwiększenia kosztów produkcji na terenie USA.
Z drugiej strony, w sytuacji kryzysu gospodarczego Biden może obawiać się nadmiernego oporu ze strony związków zawodowych. Tym bardziej, że w tegorocznej kampanii Donald Trump oskarżył obecnego prezydenta-elekta o to, że chce zniszczyć sektor wydobywczy gazu łupkowego i w ten sposób doprowadzić do znaczącej utraty miejsc pracy w samych Stanach Zjednoczonych. W kontekście wyborów do Kongresu w 2022 r. Biden może działać tu ostrożnie, tak aby nie stawiano jego obozowi zarzutów o to, że spełniły się czarne scenariusze kreślone przez jego rywala.
Artykuł opublikowany kilka dni temu w Politico podkreśla, że zaostrzenie przepisów USA w zakresie ochrony środowiska przy wydobyciu gazu łupkowego jest niezbędne, bo skala uwalnianego metanu powoduje, że państwa Europy Zachodniej – w tym Francja, Niemcy i Irlandia – zaczynają podejmować kroki na rzecz ograniczenia dostaw amerykańskiego surowca, gdyż jego wydobycie przyczynia się do zanieczyszczenia środowiska w większej skali niż dopuszczają to europejskie normy. W artykule wręcz wskazano na potrzebę wypracowania w tym zakresie transatlantyckich norm. Jednakże w tekście nie wspomniano ani słowem jak podniesienie norm ochrony środowiska wpłynie na jego cenę a przez to na jego atrakcyjność w Europie. Jest to o tyle ważne, że spadek konkurencyjności amerykańskiego surowca może przyczynić się do tego, że amerykański sektor gazu ziemnego nie będzie widział potrzeby presji na władze USA pod kątem rozwoju infrastruktury umożliwiającej im sprzedaż gazu ziemnego w Europie, w tym w ramach projektu Inicjatywy Trójmorza.
Z kolei inny czynniki krajowy ujawnił się w połowie listopada, gdy polskie media obiegła informacja o jednogłośnym przyjęciu przez Kongres USA rezolucji popierającej 3SI. W rzeczywistości doszło jedynie do uchwalenia takiej rezolucji w izbie niższej Kongresu, tj. Izbie Reprezentantów (tzw. simple resolution). Nawet jeśli byłaby potrzeba uchwalenia identycznej w Senacie, to z uwagi na koniec w styczniu 2021 roku obecnej kadencji zabrakłoby czasu na to, więc cały proces legislacyjny w tej kwestii trzeba byłoby rozpocząć od początku w nowej kadencji Kongresu. Tym samym uchwała Izby Reprezentantów nie stanowi prawa i pozostaje jedynie wyrazem symbolicznego poparcia. Oczywiście sam fakt uchwalenia takiej uchwały jest już osiągnięciem (przeważająca większość inicjatyw legislacyjnych w Kongresie USA nigdy nie wychodzi poza prace komisji).
Wypadkowa polityki wobec Chin, Rosji i Niemiec
Drugim kluczowym czynnikiem, który wpłynie na politykę gospodarczą USA wobec Polski jest polityka wobec Chin. Biden będzie kontynuował rywalizację z tym państwem na poziomie wojskowym, politycznym, ale także gospodarczym. W tym ostatnim obszarze ma dojść jednak do zmiany narzędzi. Zamiast wojny handlowej, którą Biden uznaje za nieskuteczną, chciałby on doprowadzić do wielostronnych porozumień handlowych z Europą i państwami regionu Azji i Pacyfiku, tak, aby wypracowane tam standardy otworzyły te regiony na towary z USA oraz utrudniły dostęp do tych rynków Chińskiej Republice Ludowej.
Może to oznaczać powrót do idei transatlantyckiego porozumienia w dziedzinie handlu i inwestycji, co przyczyniłoby się do usprawnienia wymiany towarowej między Polską i USA. Warto jednak pamiętać, że analizy z końca urzędowania Baracka Obamy wskazywał, że Polska odniesienie niewielkie korzyści z tego porozumienia, głównie jako podwykonawca niemieckiego eksportu. Tymczasem nawet ten element stoi obecnie pod znakiem zapytania, gdyż Biden – inaczej niż Obama – jest gotów w większym stopniu uwzględniać głos związków zawodowych a te widziały w 2016 r. w niskich kosztach państw Europy Środkowej główne zagrożenie w przypadku porozumienia transatlantyckiego.
Niezależnie od tego jakie korzyści przyniesie ewentualne porozumienie handlowe, wydaje się, że innym efektem polityki wobec Chin może być kontynowanie przez USA pomocy w pozyskiwaniu prywatnych inwestorów w państwach Inicjatywy Trójmorza z powodu obawy o to, że państwa regionu mogą stanowić przedmiot ekspansji chińskiego kapitału, a z czasem także wpływów politycznych w samej Unii Europejskiej. Trudno jest zaś ocenić jak wpływ na współpracę gospodarczą USA z Polską będzie miało zapowiadane porozumienie USA z Chinami w sprawie walki ze zmianami klimatycznymi.
Trzecim czynnikiem będzie polityka Bidena wobec Rosji. Oznacza to nie tylko konfrontację i wezwanie do nakładania dodatkowych kosztów za naruszanie prawa międzynarodowego za inwazję na Ukrainę, ale także współprace w obszarze zbrojeń nuklearnych Rosji (Nowy START) i Iranu (powrót do zmienionego porozumienia nuklearnego). Wreszcie Biden i jego doradcy nie są dogmatyczni w tym obszarze i wskazuje, że zmiana zachowania Rosji może prowadzić do otwarcia pól współpracy.
Czwarty czynnik, czyli polityka Bidena wobec Niemiec (i szerzej Unii Europejskiej), zakłada, że państwa europejskie staną się najważniejszym sojusznikiem USA na arenie międzynarodowej, w tym w zakresie rywalizacji z Chinami i nakładania kosztów na rosyjską gospodarkę. Choć doradcy Bidena podkreślają kontynowanie nacisków ws. Nord Stream 2, to nie wiadomo na ile koncesje Europy na rzecz wzmocnienia pozycji USA w rywalizacji gospodarczej z Chinami pozwolą Niemcom na uzyskanie ustępstw Bidena w tej sprawie. Wreszcie odpowiedzi wymaga kwestia tego czy powrót USA do tzw. porozumienia nuklearnego może otworzyć pole do zgody USA na pozyskiwanie z tego kierunku surowców energetycznych przez Europę? Nie da się też wykluczyć, że USA nie będą w stanie uzgodnić warunków porozumienia transatlantyckiego, co może je skłonić do współpracy z wybranymi państwami Unii Europejskiej.
Podsumowując, należy ostrożnie podchodzić do jednoznacznych ocen przyszłej zagranicznej polityki gospodarczej Bidena wobec Polski, gdyż pozytywne, jak i negatywne scenariusze mogą, ale nie muszą ziścić się.
Jakóbik: Dlaczego Biden uderzy w Nord Stream 2 i wesprze Trójmorze
