Pszczel: Polska może wyciągnąć kilka wniosków po 25 latach w NATO
– Sam proces definiowania, a następnie realizacji celu, jakim było członkostwo Polski w NATO, należy bezsprzecznie uznać za udany. Mimo trudnej sytuacji międzynarodowej zakończono go w ciągu jednej dekady. Jakie wnioski mające praktyczne zastosowanie w realiach 2024 roku można z niego wyciągnąć? – pisze Robert Pszczel z Ośrodka Studiów Wschodnich (OSW).
12 marca 1999 roku Polska po wieloletnich zabiegach dyplomatycznych dołączyła do grona członków klubu transatlantyckiego, który daje unikalne gwarancje obrony zbiorowej. Proces ten zakończył się powodzeniem stosunkowo szybko, mimo że jego wynik nie był z góry przesądzony, biorąc pod uwagę szereg wewnętrznych i zewnętrznych wyzwań stojących wówczas przed Polską.
Fundamentami sukcesu były ponadpartyjne poparcie dla członkostwa, które znalazło wyraz w programach kolejnych rządów, a także konsekwencja i skuteczność działania dyplomatów, wojskowych i ekspertów. Polska wykonała ogrom pracy w celu przystosowania się do standardów Sojuszu, wykorzystując pełnię możliwości oferowanych przez nowe formuły partnerstwa. Duże znaczenie miały konstruktywne podejście RP do współpracy regionalnej i jej aktywność na forach międzynarodowych. Pozwoliły one reagować na ewolucję postaw sojuszników, szczególnie co do postrzegania Rosji, i stosunku Niemiec do rozszerzenia oraz na konsekwencje wojen na Bałkanach.
Analiza procesu integracji z NATO może pomóc w identyfikacji wniosków istotnych dla obecnej polityki i pozycji Polski w tej organizacji. Co więcej, spora część polskich doświadczeń z tamtego okresu nie zdezaktualizowała się i mogłaby zainspirować również innych aspirantów.
Konsekwentny kurs na tle zmiennego środowiska
Po 1989 roku nowe władze RP i całe społeczeństwo stanęły przed ogromnym, wyczekiwanym z nadzieją wyzwaniem. Mowa o konieczności zdefiniowania na nowo i zreformowania, po odzyskaniu pełnej suwerenności ustroju, podstaw gospodarczych i społecznych państwa, ale także określenia nowych azymutów polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.
Rozważając chronologię i logikę integracji Polski z NATO, należy pamiętać o warunkach, w jakich przyszło działać naszym decydentom. Od początku celem było zapewnienie państwu jak najpełniejszego bezpieczeństwa, a mogło ono zostać zagwarantowane tylko poprzez należenie do Sojuszu. Droga od publicznego ogłoszenia tych planów do ich realizacji nie była jednak prosta.
Wprawdzie na początku lat 90. pojawiały się w dyskusji różne rozwiązania alternatywne wobec NATO (NATO-bis, neutralność, zapewnienie bezpieczeństwa przez Konferencję Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie – KBWE), jednak nie zmieniały one strategicznej orientacji. Miały raczej charakter taktyczny (gdy nie dało się otwarcie mówić o wejściu do Sojuszu) lub spekulacyjny (na zasadzie, że każdą opcję można rozważyć teoretycznie) – i nigdy nie zostały przekute na cele polityki zagranicznej.
Rządy w Polsce się zmieniały, ale dążenie do członkostwa w NATO pozostawało niezmienne. Co więcej, sprawy niezbędnego uporządkowania i reform systemu obronnego stawały się nieodłącznym elementem integracji z międzynarodowymi strukturami. Do kluczowych warunków transformacji polityki bezpieczeństwa RP należy zaliczyć sytuację gospodarczą, reformy, zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa oraz ewolucję postaw najważniejszych aktorów międzynarodowych. Istotną rolę w sposobie realizacji tych planów odgrywała też realistyczna ocena własnego potencjału, w tym kadrowego.
Od marszu do truchtu i sprintu
Poszczególne etapy integracji z NATO miały określoną specyfikę. Do ich opisania posłużmy się analizą porównawczą deklaracji z zakresu polityki bezpieczeństwa zawartych w kolejnych exposé premierów RP.
Tadeusz Mazowiecki prawie całe pierwsze wystąpienie 24 sierpnia 1989 roku poświęcił kwestiom politycznym i ustrojowym. Ze względu na oczywiste uwarunkowania zewnętrzne – Polska nadal należała do struktur międzynarodowych zdominowanych przez ZSRR – nie mogło być mowy nawet o wzmiance o NATO. Nie dało się zignorować faktu obecności wojsk radzieckich na terytorium RP i utrzymującej się niepewności co do reakcji w Moskwie na dokonujące się w Warszawie przemiany. Dlatego za niezbędne uznano wygłoszenie przez nowo mianowanego premiera oświadczenia o respektowaniu zobowiązań w ramach Układu Warszawskiego. Ale nawet w tych warunkach podczas formalnego exposé w Sejmie kilka tygodni później Mazowiecki pokusił się już o bardziej otwarte wyrażenie polskich dążeń, ogłaszając nadzieję na odejście od narzuconych bloków wojskowych.
W następnych miesiącach Warszawa aktywnie działała na rzecz przygotowania gruntu pod bardziej jednoznaczne określenie celów polityki bezpieczeństwa. Już w marcu 1990 roku minister Krzysztof Skubiszewski odwiedził Kwaterę Główną NATO, a we wrześniu pierwszą wizytę w Polsce złożył sekretarz generalny Sojuszu Manfred Wörner. W styczniu 1991 roku premier Jan Krzysztof Bielecki w exposé mówił o przejmowaniu spraw „we własne ręce”. W lipcu tegoż roku udało się wreszcie formalnie rozwiązać Układ Warszawski, a 20 grudnia NATO otworzyło się na byłych członków Układu, oferując im udział w Północnoatlantyckiej Radzie Współpracy (NACC). Dzień później ZSRR przestał istnieć.
Między innymi te nowe okoliczności pozwoliły Janowi Olszewskiemu 21 grudnia 1991 roku przedstawić klarowniejszą wizję naszych oczekiwań. Premier wspomniał nie tylko o Sojuszu, lecz także o korzyściach z amerykańskiej obecności wojskowej w Europie. W marcu 1992 roku kolejną podróż do Polski odbył sekretarz NATO. W jej trakcie użył zwrotu o otwartych drzwiach do Sojuszu. Strategicznie ważnym osiągnięciem było doprowadzenie w maju 1992 roku do bilateralnego układu o wyprowadzeniu wojsk rosyjskich z państwa polskiego.
W tych warunkach premier Waldemar Pawlak wypowiadał się 1 lipca 1992 roku o pełnym członkostwie Polski w strukturach europejskich i euroatlantyckich. Premier Hanna Suchocka kontynuowała motyw zmian w polityce bezpieczeństwa – w exposé z 10 lipca 1992 roku akcentowała konieczność zreformowania systemu obronnego. Wypracowany konsens polityczny dotyczący dołączenia do NATO znalazł odbicie w formalnym liście przesłanym przez prezydenta Lecha Wałęsę sekretarzowi generalnemu 1 września 1993 roku, w którym członkostwo w Sojuszu formalnie określono mianem jednego z priorytetów Polski. List poprzedziły słynne sierpniowe rozmowy w Warszawie z prezydentem Borysem Jelcynem i jego jeszcze słynniejsza deklaracja, którą odczytano jako akceptację idei naszego uczestnictwa w NATO – niezależnie od późniejszych prób odcięcia się przez Kreml od tych słów.
Krokiem politycznie znaczącym – bo wyrażonym w exposé przez Józefa Oleksego, który tworzył gabinet formowany przez partie wywodzące się z minionego okresu – było potwierdzenie 3 marca 1995 roku nowego kursu w polityce bezpieczeństwa. Ostatecznie przesądziło ono o ciągłości polityki RP w sprawie integracji z NATO. Duże wrażenie w innych stolicach robiły poziom narodowego entuzjazmu i wewnętrzna konsolidacja polityczna w Polsce wokół tego celu. Państwa mające zdecydować o jej przyjęciu nie mogły ignorować tych zjawisk. Bardzo pozytywnie odebrano dla przykładu fakt, że mimo radykalnie różnych życiorysów Wałęsy i Aleksandra Kwaśniewskiego ich przekazy w kwestii dążenia do członkostwa w Sojuszu w pełni się pokrywały.
Zanim rząd wystąpił publicznie o członkostwo w NATO, przeanalizował potencjalne opcje. Wnioski były więcej niż oczywiste. Przy znacznych nakładach na obronność i sprzyjającej sytuacji międzynarodowej teoretycznie można było sobie wyobrazić pozostanie RP poza Sojuszem. Jednakże:
koszty finansowe tego rozwiązania byłyby ogromne, gdyż trzeba by rozwijać praktycznie wszystkie elementy systemu obronnego i infrastruktury; przy ogromnych potrzebach państwa, które dopiero zaczęło nadrabiać zapóźnienia ekonomiczne, byłby to kolosalny wysiłek,
pozostawanie poza strukturami świata zachodniego skazywałoby Polskę na status państwa drugiej kategorii, bez możliwości wpływu na kształt kluczowych rozwiązań politycznych i w dziedzinie bezpieczeństwa, z uwagi na położenie międzynarodowe i wnioski historyczne oczywistą groźbą byłoby znalezienie się w tzw. szarej strefie i stanie się obiektem walki o wpływy większych graczy, gdyby w tych warunkach zmaterializowała się prognoza odrodzenia wielkomocarstwowej i neoimperialnej Rosji (takiej, z którą mamy do czynienia dzisiaj), to natychmiast stanęlibyśmy przed zagrożeniem egzystencjonalnym. Rachunek zysków i strat był więc i pozostaje oczywisty.
Trzy filary polityki bezpieczeństwa
Na początku lat 90., kiedy wypracowywano zręby polityki bezpieczeństwa, oparto ją na trzech filarach: własnych zdolnościach wojskowych, współpracy z partnerami (zwłaszcza w regionie, ale też na forum europejskim i transatlantyckim) oraz kształtowaniu otoczenia międzynarodowego sprzyjającego bezpieczeństwu państw średniej wielkości i naszego regionu. Każdy z tych elementów odgrywał istotną rolę w kontekście naszej drogi do NATO.
Własne zdolności obronne stanowiły podstawę odstraszania ewentualnego przeciwnika (którym w domyśle mogła być tylko Rosja), ale również z biegiem czasu coraz częściej służyły pokazaniu na arenie międzynarodowej, że Polska może nie tylko korzystać ze wsparcia partnerów, lecz także wnosić wkład do rozwiązywania problemów międzynarodowych. Stąd tak duży nacisk kładziono na reklamowanie doświadczenia RP na polu operacji pokojowych pod egidą ONZ.
Gdy w grudniu 1991 roku Sojusz powołał do życia dosyć rachityczną NACC, w Warszawie za priorytet uznano aktywny udział w tzw. Grupie Roboczej Ad Hoc ds. Operacji Pokojowych. Podobne cele przyświecały znacznym wysiłkom związanym z uczestnictwem w operacjach stabilizacyjnych w Bośni. Wraz z postępującym zbliżaniem się do NATO (a nawet w pierwszych latach członkostwa) angażowanie się w operacje pokojowe i w Afganistanie pozwalało uczyć się procedur natowskich oraz podwyższać stopień interoperacyjności (w tym w wymiarach instytucjonalnym, proceduralnym, a nawet mentalnym). Dlatego też od wejścia na „drogę do NATO” w Warszawie zwracano uwagę na maksymalne dopasowanie struktur, dobór osób pracujących na „odcinku NATO” i wykształcenie sposobów funkcjonowania współgrających z modus operandi Sojuszu.
Wyrazem chęci zagwarantowania kluczowego standardu obowiązującego w państwach NATO – demokratycznej kontroli nad siłami zbrojnymi – było włączenie w 1997 roku do nowej konstytucji artykułu 26:
Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej służą ochronie niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnieniu bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic.
Siły Zbrojne zachowują neutralność w sprawach politycznych oraz podlegają cywilnej i demokratycznej kontroli.
Tym samym publiczne kontrowersje wokół roli wojskowych w procesie politycznym w Polsce (vide sprawa tzw. obiadu drawskiego) uznano za na tyle istotne, aby kwestię demokratycznej kontroli nad siłami zbrojnymi zawrzeć w najwyższym akcie prawnym.
Wielowarstwowa interoperacyjność (rozumiana, jak już wspomniano, również poza wymiarem wojskowym) wymagała sporo pracy organicznej najpierw w MSZ, a potem w innych najważniejszych ministerstwach i strukturach. Początkowo przekonywanie, że rozwijając stosunki z NATO, a potem integrując się z nim, nie można wykorzystywać kalki zwyczajów i doświadczeń z Układu Warszawskiego, przychodziło z trudem. Dużo czasu zajmowało prozaiczne tłumaczenie uzgodnień, umów i standardów, których wypełnienia oczekiwano od kandydatów. Oczywiście skala technokratycznego wyzwania była nieporównywalnie mniejsza niż w przypadku akcesji do Europejskich Wspólnot Gospodarczych (a potem UE).
Do popularnych mitów dotyczących tamtego okresu należy przeświadczenie, że koronnym argumentem, który przekonał sojuszników do kandydatury Polski, były ówczesne zdolności sił zbrojnych. Prawda wygląda nieco inaczej. Struktury obronne RP reformowały się intensywnie, a kadra wojskowa chciała wejścia do NATO. Ale fakty były nieubłagane – polski system obronny zdeformowały lata pozostawania w Układzie Warszawskim. Pierwsze operacje międzynarodowe, w których nasi żołnierze dołączyli do oddziałów z państw Sojuszu, zmuszały planistów do swoistego kanibalizmu strukturalnego – skompletowanie wysyłanej jednostki wymagało zebrania sprzętu, elementów logistyki, a często i personelu, z tych rozsianych po kraju. Znajomość angielskiego była na fatalnym poziomie (w 1993 roku spośród ponad setki generałów Wojska Polskiego jedynie kilku potrafiło porozumieć się w języku operacyjnym NATO, a w większości wywodzili się oni de facto z Wojskowych Służb Informacyjnych).
Innymi słowy: choć przyszły potencjał militarny RP stanowił istotny argument, to gdy przystępowała ona do gry o NATO, wiadomo było, że minie sporo czasu, zanim stanie się on w pełni wiarygodny. Siłą rzeczy należało się skupić na akcentowaniu aspektów politycznych, historycznych, a nawet geograficznych.
Siła argumentów i dynamicznej narracji
Polska została surowo potraktowana przez historię, a w praktyce – politykę wielkich mocarstw. Gdyby nie brak pełnej suwerenności i dominacja Moskwy w regionie, w 1949 roku byłaby na pewno jednym z założycieli NATO. Koniec zimnej wojny i rola, jaką odegrała w tym procesie, dawały jej mocną pozycję przy domaganiu się zadośćuczynienia.
Sporo ważył też argument o teście, jaki rozszerzenie Sojuszu stanowiło dla podstawowej zasady równości praw i możliwości przysługującej wszystkim – małym i dużym – uczestnikom procesu helsińskiego. Oponenci powiększenia NATO musieliby publicznie przyznać, że artykuł 10 traktatu waszyngtońskiego („każde inne państwo europejskie, które jest w stanie realizować zasady niniejszego traktatu i wnosić wkład do bezpieczeństwa obszaru północnoatlantyckiego”) czy zapisy Paryskiej Karty dla Nowej Europy mówiące o prawie każdego kraju do swobodnego wyboru sojuszy nie odnoszą się do członków byłego Układu Warszawskiego. To właśnie niemożność skodyfikowania takiej formy dyskryminacji sprawiła, że Rosji nigdy nie udało się wymóc na zachodnich partnerach – nie mówiąc o samym Sojuszu – formalnej deklaracji o terytorialnym ograniczeniu rozszerzenia. Niestety, ten mit pozostaje silny nawet dzisiaj.
Dobra kooperacja z partnerami
Każde państwo musi samodzielnie określić swoje cele wobec Sojuszu. Jeśli zdecyduje się na członkostwo, to stopień wypełniania przez nie oczekiwań obecnych członków będzie zawsze oceniany indywidualnie. Niemniej znacznie skuteczniej stara się o realizację takiego celu w koordynacji i we współpracy z innymi kandydatami.
Zasada ta znalazła pełne zastosowanie w odniesieniu do drogi do NATO, jaką przebywaliśmy z Czechami, Węgrami i – do 1997 roku – ze Słowacją. W dużym stopniu współdziałanie pomiędzy tymi państwami miało charakter naturalny. Warszawę, Budapeszt i Pragę (trzy stolice, które mogły celebrować jako pierwsze zaproszenie do rozmów akcesyjnych w 1997 roku, gdy Bratysława straciła pierwszą szansę ze względu na politykę premiera Vladimíra Mečiara) łączyły podobny etap zaawansowania reform, wspólne spojrzenie na sprawy międzynarodowe oraz pozytywne lekcje ze współpracy w Grupie Wyszehradzkiej (V4).
Ta wspólnota celów i doświadczeń uczyniła z wyszehradzkiego trio liderów integracji. Na forum KBWE (potem OBWE) Polska starała się koordynować z partnerami zabiegi o pełne otwarcie granic w Europie, a także promować zasady przejrzystości i dobrowolności wyboru w obszarze bezpieczeństwa. Generalnie chodziło o zasypywanie różnic w podejściu do wschodu i zachodu Starego Kontynentu, a szczególnie o niedopuszczenie do preferencyjnego traktowania ZSRR – a potem Rosji – w porównaniu z państwami byłego bloku sowieckiego.
Budowanie (lub odbudowywanie) stosunków dobrosąsiedzkich w regionie miało spore znaczenie dla bezpieczeństwa RP – wystarczy wspomnieć o ostatecznym uregulowaniu granic (zwłaszcza z Niemcami, ale też z Rosją jako spadkobiercą Związku Radzieckiego) czy o zniwelowaniu zawiłości w kwestiach ekonomicznych, politycznych lub dotyczących statusu mniejszości narodowych.
Fakt, że Polska odgrywała znaczącą rolę w wykuwaniu pozytywnych (w tym integracyjnych) inicjatyw w regionie poprawiał jej odbiór w krajach NATO i UE. Warto nadmienić, że Studium o rozszerzeniu NATO – dokument Sojuszu z 1995 roku określający zasady tego procesu i oczekiwania względem potencjalnych kandydatów – kładło spory nacisk właśnie na wiarygodną zdolność do rozwiązywania wszelkich konfliktów sąsiedzkich. Najprościej ujmując: NATO, mające spore doświadczenie w radzeniu sobie (choć nie bez trudności) ze skłóconymi członkami – np. Grecją i Turcją – nie chciało za sprawą polityki otwartych drzwi importować nowych problemów.
Zaangażowanie międzynarodowe
Od początku starań o akcesję do Sojuszu Warszawa przywiązywała dużą wagę do aktywności na forach międzynarodowych. Po pierwsze były one wartościowymi platformami pozwalającymi zaprezentować się czy wręcz zareklamować swoje osiągnięcia, sukces reform gospodarczych i społecznych oraz stałość prozachodniej orientacji. Po drugie prowadząc czynną politykę współpracy, wychodząc z różnymi inicjatywami oraz walcząc o pryncypia i korzystne dla RP uregulowania, współtworzyliśmy satysfakcjonujące warunki rozszerzenia. Korzystano na przykład ze znaczącej roli, którą jeszcze w latach 90. odgrywała KBWE/OBWE. Naszą specjalnością były wspomniany wkład w operacje pokojowe i inicjatywy dotyczące kontroli zbrojeń czy środków budowy zaufania. Pilnowano, aby przyjęte porozumienia nie ograniczały swobody w zakresie polityki bezpieczeństwa, ale jednocześnie kreowano obraz Polski jako kraju gotowego ponosić współodpowiedzialność za rozwiązywanie problemów międzynarodowych.
W przedsionku NATO
Najważniejszymi – oprócz kluczowych stolic państw sojuszniczych – miejscami, gdzie kumulowały się zabiegi o dołączenie do Sojuszu, były fora dialogu i współpracy, które oferował on sam. Wspomniana już NACC uchyliła drzwi do jego przedsionka. Uzasadniła powołanie Biura Łącznikowego przy NATO (początkowo mieściło się ono w Ambasadzie RP w Brukseli), w którym niewielki cywilno-wojskowy zespół mógł na bieżąco monitorować ewolucję polityki organizacji, poznając zarazem mechanizmy pracy jej instytucji cywilnych i dowództw wojskowych.
Nasze możliwości zwiększyły się znacząco wraz z ofertą uczestnictwa w programie Partnerstwa dla Pokoju (PdP). W Warszawie liczono jednak na więcej, dlatego choćby prezydent Wałęsa na szczycie liderów V4 z prezydentem Billem Clintonem w Pradze w styczniu 1994 roku wypominał sojusznikom nadmierną bojaźliwość w kwestii rozszerzenia NATO. Pod koniec tegoż miesiąca otoczenie premiera Pawlaka zaczęło nagle promować – zamiast PdP – nierealną ideę Partnerstwa na rzecz Dobrobytu. Niemal doszło do buntu wśród dyplomatów, ale ostatecznie 2 lutego szef rządu podpisał Dokument Ramowy PdP.
Ta decyzja rozpoczęła intensywny okres pracy organicznej, wykorzystujący mechanizmy i programy PdP do podwyższania standardów politycznych, prawnych, instytucjonalnych i wojskowych. Z determinacją starano się też budować interoperacyjność militarną. Polska wywalczyła prawo do zorganizowania pierwszych ćwiczeń wojskowych w ramach PdP (odbyły się w Biedrusku we wrześniu 1994 roku, wzięły w nich udział oddziały z 13 krajów Sojuszu i partnerskich). Sam fakt bycia gospodarzem udanego przedsięwzięcia tego typu (przygotowania trwały wyjątkowo krótko) pozwolił zdobyć uznanie natowskiej wspólnoty – zarówno cywili, jak i wojskowych.
Warszawa jako pierwsza przygotowała też Indywidualny Program Partnerstwa (przyjęty już w lipcu 1994 roku), którego poszczególne rozdziały odzwierciedlały najpilniejsze i często bardzo konkretne potrzeby integracyjne (np. przygotowanie językowe kadry wojskowej, standaryzację, zapoznawanie się z podstawowymi strukturami i mechanizmami funkcjonowania Sojuszu).
Z każdym miesiącem uczestnictwa w PdP powiększało się grono ekspertów rozumiejących procedury i wymogi instytucjonalne, z jakimi wiązało się członkostwo w NATO. Dzięki programowi można było (formalnie bądź nieformalnie) liczyć na bezpłatne – i wolne od preferencji narodowych – doradztwo cywilnych i wojskowych przedstawicieli aparatu Sojuszu. Było one bezcenne, a w połączeniu ze współpracą dwustronną (staże, ekspertyzy, wspólne projekty itp.) pozwoliło znacznie przyspieszyć postęp reform obronnych w Polsce.
Z kolei instytucjonalizacja obrad (na różnych szczeblach – ministrów, ambasadorów, szefów sztabu, roboczym i technicznym) stwarzała szereg okazji do przekonywania, że RP zasługuje na bardziej zaawansowany status wśród uczestników PdP. Mimo że sojusznicy starali się akcentować równy dostęp wszystkich zainteresowanych państw OBWE do kooperacji w ramach programu, codzienna interakcja i zdecydowanie różne rozumienie celów partnerstwa przez poszczególne kraje (odmienności występowały zwłaszcza pomiędzy tymi otwarcie aspirującymi do członkostwa w NATO a pozostałymi, niezainteresowanymi taką opcją) zmuszały ich do bardziej indywidualnego podejścia. Proces różnicowania partnerów potęgowały doświadczenia z Bałkanów Zachodnich, gdzie część z nich – w tym Polska – pokazała, jak daleko identyfikuje się z gotowością Sojuszu odgrywania stabilizującej roli (w tym wojskowej) w regionie.
Począwszy od połowy 1995 roku Sojusz musiał akceptować jasne dążenie do członkostwa poszczególnych pretendentów i odpowiadać na nie. Zbiegło się to w czasie z opublikowaniem wspomnianego Studium o rozszerzeniu NATO oraz z inicjatywami w Kongresie USA dotyczącymi przyjęcia do organizacji trzech wiodących kandydatów z Europy Środkowo-Wschodniej. Dla Polski PdP było tylko formą przygotowania do akcesji, a dla innych krajów (zwłaszcza tych nadal łączących własne interesy bezpieczeństwa z Rosją) – celem samym w sobie. NATO odpowiedziało w 1996 roku tzw. indywidualnym dialogiem, w którym już konkretniej dyskutowano o potencjalnych kamieniach milowych prowadzących do zmiany statusu z partnera na członka. Znalazł on finał w zaproszeniu do rozmów akcesyjnych Polski, Czech i Węgier, wystosowanym na szczycie Sojuszu w Madrycie w lipcu 1997 roku.
Ewolucja podejścia sojuszników do Rosji
Ewolucję postaw wobec rozszerzenia NATO opisano dosyć gruntownie w wielu opracowaniach. Wiadomo, że rolę pierwszoplanową – ze względu na przywództwo w organizacji i wiarygodność gwarancji bezpieczeństwa – odgrywało tu stanowisko Waszyngtonu. Warto jednak wspomnieć o trzech ważnych determinantach tego procesu, gdyż pozwalają one lepiej zrozumieć chronologię i motywację różnych stolic do wsparcia integracji. Mowa o oddziaływaniu czynnika rosyjskiego na postawę ówczesnych członków Sojuszu, diametralnej zmianie w podejściu do rozszerzenia w Niemczech oraz wpływie wojen na Bałkanach na politykę otwartych drzwi NATO.
Bez agresywnego kursu ZSRR w 1949 roku Sojusz nie powstałby. I wydaje się, że bez wątpliwości towarzyszących polityce Moskwy po 1990 roku nie byłoby też takiej presji ze strony byłych członków Układu Warszawskiego na powiększenie NATO. Po zakończeniu zimnej wojny większość państw członkowskich była zdecydowana dokonać redukcji wydatków na obronność, gdyż pragnęła skonsumować dywidendę pokoju. Chciano wierzyć, że nowa Rosja będzie dobrym partnerem, a nie zagrożeniem dla pokoju w Europie. Wiara ta w wielu stolicach utrzymała się z różnym nasileniem aż do 2014 roku.
W procesie przekonywania do polskiej kandydatury trzeba się więc było mierzyć z obawą sojuszników, że rozszerzenie NATO może podważyć politykę partnerstwa z Moskwą. Gdy w połowie ostatniej dekady ubiegłego wieku nawet najwięksi sceptycy rozszerzenia Sojuszu pogodzili się z koniecznością przyznania państwom regionu prawa do realizacji swoich dążeń, oczekiwano od nich jednoznacznego zaakceptowania iunctim: rozszerzenie, ale równolegle z kodyfikacją partnerstwa NATO z Rosją. To i tak oznaczało postęp w stosunku do początku lat 90., gdy polityka Russia first osiągnęła apogeum. Trochę realizmu do myślenia na ten temat wprowadziły najpierw nieudany pucz Janajewa w sierpniu 1991 roku, a później krwawe starcia w rosyjskim parlamencie w październiku 1993 roku i wojna w Czeczenii.
Polska dyplomacja dyskontowała te niepokojące wydarzenia, pokazując zachodnim partnerom konieczność urealnienia wizji FR. Ale w tamtejszej rzeczywistości politycznej dało się tylko tonować pewne prorosyjskie sentymenty i zwalczać praktyki w ewidentny sposób naruszające interesy narodowe. Dlatego na przykład forum OBWE wykorzystywano do przeciwstawienia się za daleko idącym ograniczeniom krajowego potencjału obronnego w trakcie negocjacji Traktatu o konwencjonalnych siłach zbrojnych w Europie (CFE), promując za to wszelkie środki budowy zaufania i przejrzystości zgodne z naszymi preferencjami.
Nie udało się jednak powstrzymać uzgodnień, które zapadły w grudniu 1996 roku. Sojusznicy wyszli wtedy naprzeciw żądaniom Kremla i zadeklarowali, że nie mają intencji, planów ani powodu, aby rozmieszczać broń nuklearną na terenie nowych państw członkowskich. Ale Polska intensywnie zabiegała o to, aby nie dopuścić do jeszcze radykalniejszych ograniczeń w zakresie obrony zbiorowej. I tak w marcu 1997 roku NATO ogłosiło, że „w obecnym i przewidywanym środowisku bezpieczeństwa (Sojusz) będzie realizował swoją misję raczej poprzez rozwój niezbędnej zdolności do współdziałania i przerzutu wojsk niż stacjonowanie znaczących sił bojowych”. Ta wersja, powtórzona potem w Akcie stanowiącym NATO–Rosja z maja 1997 roku, była – w dużym stopniu dzięki polskim zabiegom – lepsza niż pierwotne projekty, gdyż zostawiała furtkę na obecność wojsk sojuszniczych na terytorium nowych krajów członkowskich, a ewentualne limity miały nie obowiązywać w przypadku konfliktu.
Jednocześnie sytuacja zmuszała do podejmowania działań służących przekonaniu sojuszników, że Polska (niezależnie od swojego uzasadnionego sceptycyzmu wobec trwałości rosyjskich przemian) będzie się starała uczestniczyć w próbach konstruktywnego włączenia Rosji w architekturę bezpieczeństwa, nie traktując jej ani jako przeciwnika, ani potencjalnego zagrożenia. Cenę taką uznano w Warszawie (lecz także w Pradze i Budapeszcie) za wartą zapłacenia – również dlatego że wtedy przynajmniej istniała jakaś szansa, iż niektóre oczekiwania względem Rosji zostaną spełnione.
Niemcy – od oponenta do promotora
Na drodze do NATO mieliśmy do czynienia z dwoma różnymi stanowiskami Niemiec w kwestii rozszerzenia Sojuszu o państwa Europy Środkowo-Wschodniej. Pierwotnie (do początku 1993 roku) rząd niemiecki był mu absolutnie przeciwny. W 1991 roku minister spraw zagranicznych Hans-Dietrich Genscher miał nawet stwierdzić: „Tak, oni mają prawo do członkostwa, ale musimy zagwarantować, że z tego prawa nie skorzystają”. W 1990 roku można było próbować wyjaśnić tę postawę bieżącymi interesami państwa – sytuacja była bardzo płynna, wojska radzieckie w dużej liczbie stacjonowały na terytorium NRD, najważniejszym celem Niemców pozostawało zjednoczenie, a do jego przeprowadzenia potrzebowali oni de facto zgody Związku Radzieckiego. Wtedy niektórzy miejscowi politycy gotowi byli obiecać Moskwie nawet zamrożenie artykuł 10 traktatu waszyngtońskiego na obszarze byłego Układu Warszawskiego. Formalnie nigdy do tego nie doszło, choć sprawa ta wciąż stanowi główne źródło rosyjskiego mitu o rzekomej obietnicy nierozszerzania NATO, którą sojusznicy złamali.
Torpedowanie polskich dążeń w latach 1991–1992 było już przejawem egoizmu i nie odpowiadało duchowi ani Traktatu między RP a RFN o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy z 17 czerwca 1991 roku, ani koncepcji powstałego w sierpniu 1991 roku Trójkąta Weimarskiego. Chodziło o kontynuację Ostpolitik, w której dobre stosunki z ZSRR/Rosją traktowano priorytetowo kosztem relacji z innymi krajami w regionie.
Potem nastąpiła jednak znacząca zmiana. Zrazu Niemcy zachowywały ostrożność i czekały na inicjatywy Waszyngtonu (albo ich brak). Kiedy jednak stanowisko amerykańskiej administracji i dyskusja wewnątrz NATO pokazały, że rozszerzenia Sojuszu nie da się powstrzymać, Berlin zaczął popierać polskie aspiracje. Duże znaczenie miało wycofanie się rosyjskich wojsk z Niemiec i Polski w 1993 roku oraz bezproblemowe zintegrowanie terytorium byłej NRD z NATO. W tamtejszych kalkulacjach do głosu doszło zrozumienie, że obecność w Sojuszu RP jako nowego państwa frontowego (którym RFN była do 1990 roku) przyniesie korzyści z punktu widzenia bezpieczeństwa zjednoczonych Niemiec. W efekcie od 1994 roku Berlin angażował się bardziej konstruktywnie w proces rozszerzenia. Warszawa starała się cierpliwie zmiękczać jego opory i stopniowo rozwijać współpracę wojskową. Polska używała Trójkąta Weimarskiego do promowania zalet integracji, a równocześnie starała się redukować sceptycyzm własnych obywateli co do rozwijania relacji wojskowych z zachodnim sąsiadem.
Wojny na Bałkanach jako katalizator przemian w NATO
Dramatyczne wydarzenia na Bałkanach Zachodnich nie miały formalnego związku z rozszerzeniem Sojuszu, ale pomogły utrwalić jego reputację niezastąpionej struktury bezpieczeństwa na kontynencie. Zwłaszcza w odniesieniu do krwawej wojny w Bośni i Hercegowinie NATO nie tylko okazało się skuteczne, lecz także dowiodło, że kooperacja z państwami byłego Układu Warszawskiego może przynieść realne korzyści Sojuszowi.
Dla Polski i innych kandydatów misja stabilizacyjna w Bośni (gdzie stacjonował polski kontyngent) oraz misja policyjna wspierająca zadania przypisane UE pod dowództwem natowskim zapewniały niepowtarzalną możliwość pokazania – ograniczonych, ale już istotnych – zdolności operacyjnych i udowodnienia umiejętności przekuwania haseł solidarności z Sojuszem na konkretne współdziałanie. Było to też wartościowe doświadczenie logistyczne i standaryzacyjne, pozwalające zidentyfikować kierunek reform sił zbrojnych pod kątem wojskowych oczekiwań organizacji.
Z perspektywy czasu wojna na Bałkanach uzmysłowiła wielu natowskim stolicom (w tym Waszyngtonowi) znaczenie rozszerzenia – nie tylko jako formy spełnienia uzasadnionych ambicji kandydatów, lecz także jako formuły gwarantującej pokój, przewidywalność i stabilność w Europie. Pomogła oswoić się z ideą, że proces ten może przynieść członkom więcej korzyści niż ryzyka.
Wydaje się również, że szok wywołany krwawymi starciami na Bałkanach pogrzebał modny wówczas pomysł tzw. królewskiej drogi rozszerzenia – najpierw UE, potem NATO. Bezpieczeństwo okazało się priorytetem, zaś integracja europejska wymagała więcej czasu ze względu na ogromną ilość pracy, jaką kandydaci musieli włożyć, aby sprostać różnorodnym kryteriom gospodarczym, prawnym i technicznym.
Historyczny faks i wejściówka na obrady
Po zaproszeniu do rozmów akcesyjnych i ich sprawnym przeprowadzeniu (protokoły akcesyjne Polski, Czech i Węgier podpisano 16 grudnia 1997 roku) pozostała już tylko ratyfikacja. Proces ten zakończył się na początku 1999 roku, o czym Gabinet Sekretarza Generalnego NATO poinformował Przedstawicielstwo RP w Kwaterze Głównej NATO faksem 29 stycznia.
Bardzo ważną konsekwencją podpisania protokołów było dopuszczenie przedstawicieli RP (bez prawa do głosowania, ale z prawem do zabierania głosu) do niemal wszystkich posiedzeń gremiów natowskich (pierwsze takie posiedzenie Rady Ambasadorów z udziałem Polski, Czech i Węgier jako obserwatorów miało miejsce 28 grudnia 1997 roku).
Od początku przyjęto, że w trakcie posiedzeń nie będziemy tylko biernym słuchaczem. Dzieliliśmy się uwagami i analizami, argumentowaliśmy za podjęciem takich czy innych decyzji – nawet nie mogąc jeszcze uczestniczyć w głosowaniach. Uczyliśmy się w ten sposób procesu decyzyjnego NATO, ale też pokazywaliśmy, że Polska będzie jego aktywnym i odpowiedzialnym członkiem. Pozwoliło to – chociaż pośrednio – wpływać na politykę Sojuszu na Bałkanach Zachodnich czy względem Rosji i oczywiście mocno lobbować za kolejną falą rozszerzenia (szczególnie promowaliśmy kandydatury państw bałtyckich, Słowacji i Rumunii).
Lekcje z przeszłości na dziś
Sam proces definiowania, a następnie realizacji celu, jakim było członkostwo w NATO, należy bezsprzecznie uznać za udany. Mimo trudnej sytuacji międzynarodowej zakończono go w ciągu jednej dekady. Jakie wnioski mające praktyczne zastosowanie w realiach 2024 roku można z niego wyciągnąć? Wydaje się, że jest ich co najmniej sześć.
Lekcja 1: NATO ponad podziałami
Najtwardszym i najistotniejszym fundamentem polskich działań akcesyjnych była jedność narodowa. W odróżnieniu od niektórych innych państw w Polsce nie istniała potrzeba organizowania referendum na temat wejścia do NATO. Cel ten łączył wszystkie siły polityczne ponad podziałami. Bez przesady dało się mówić o swoistej powszechnej mobilizacji obywatelskiej w kraju, a nawet poza jego granicami – jeśli weźmiemy pod uwagę aktywny lobbing diaspory i osób z polskimi korzeniami (na przykład w USA, gdzie historyczną rolę odegrał Jan Nowak-Jeziorański). To był wielki kapitał, z którego w pełni korzystano. Dzisiaj, gdy jeden z głównych kandydatów na urząd prezydenta Stanów Zjednoczonych otwarcie kwestionuje wiarygodność artykułu 5, a groźby nowej wojny w Europie nie traktuje się tylko hipotetycznie, zwartość naszych elit i społeczeństwa w działaniach umacniających NATO jest dla bezpieczeństwa RP tak samo ważna jak w latach 90. konsolidacja na rzecz akcesji. Wsparcia, jakie w tej sprawie może okazać polska diaspora, również nie wolno bagatelizować.
Lekcja 2: NATO nadal najlepszą gwarancją bezpieczeństwa
W drodze Polski do NATO obrano dobre kierunek i tempo. Wejście do UE miało (i nadal ma) ogromne znaczenie dla rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego. Ale to poziom bezpieczeństwa, jaki zapewnia NATO, jest podstawą rozwoju dobrobytu i mocno pomaga w utrzymaniu zaufania inwestorów. Mimo rosnącej od lat roli Unii na polu szeroko rozumianej polityki bezpieczeństwa nie sposób wyobrazić sobie zachowanie obecnego poziomu gwarancji twardego bezpieczeństwa dla Europy bez Stanów Zjednoczonych (a także Wielkiej Brytanii, Kanady, Norwegii czy Turcji). Wszelkie opcje alternatywne – np. budowa autonomicznych struktur i zdolności europejskich poza NATO – byłyby daleko słabsze od tego, co oferuje dzisiaj Sojusz, a ich – nawet hipotetyczne – konstruowanie zajęłoby wiele lat. Czy dziś można sobie wyobrazić bezpieczną Polskę bez obecności tysięcy żołnierzy z państw NATO na jej terytorium i na całej wschodniej flance, planów obronnych, parasola atomowego i innych benefitów płynących z członkostwa w Sojuszu – zwłaszcza w momencie gdy trudno prorokować koniec brutalnej wojny toczonej przeciwko Ukrainie tuż przy naszej granicy?
Lekcja 3: Rozwijanie własnych zdolności
Uczestnictwo w NATO nie zwalnia od własnych inwestycji, wysiłków i wyrzeczeń. Tę lekcję kandydaci do Sojuszu przyswajali już w latach 90. Wchodząc do niego, Polska liczyła na pozytywną ewolucję środowiska międzynarodowego, lecz do niej nie doszło. Ukraina nadal nie należy do NATO, a Białoruś pozostaje w sojuszu z Rosją. Ten stan rzeczy oznacza podwyższony stopień zagrożenia dla każdego państwa wschodniej flanki. Ale odrobienie zadań w okresie starań o akcesję pomaga Warszawie podejmować strategiczne decyzje, jak ta o przeznaczaniu najwyższego w Sojuszu odsetka PKB – niemal 4 procent – na obronność. Bez tego trudno byłoby się nam przebijać z przekazem o konieczności ponoszenia przez inne państwa europejskie większych wydatków na obronę. Wraz z inwestycjami, których początki sięgają końcówki ubiegłego wieku, decyzje te tworzą zręb rozwoju polskich sił zbrojnych i systemu obronnego, które – sprzężone ze zdolnościami sojuszników – stanowią o naszej znacznej i wiarygodnej sile odstraszania ewentualnego agresora.
Lekcja 4: Współpraca pomnaża własne zdolności i buduje koalicje
Doświadczenia z zakresu koordynowania zabiegów o członkostwo w NATO z krajami regionu procentują do dzisiaj, a wartość współpracy tylko wzrasta. Struktury i relacje powstałe w latach 90. – V4, Trójkąt Weimarski, dobre sąsiedztwo z Niemcami i państwami bałtyckimi – wciąż mają duży potencjał. Wsparte nowymi formatami (np. B9), nie mówiąc o nowym (nieistniejącym w latach 90.) wymiarze polityki bezpieczeństwa UE, stanowią wartościowe uzupełnienie zdolności własnych i tych dostępnych dzięki NATO. Formy współpracy bilateralnej bądź wielostronnej nie są ograniczone mandatem wymagającym konsensu w Sojuszu, na przykład w zakresie współdziałania przemysłów obronnych czy bezpieczeństwa energetycznego. Wspólne projekty i inicjatywy wzmacniają również głos Polski, pozwalając budować niezbędne koalicje. Bez takiej kooperacji trudno wyobrazić sobie skuteczne promowanie szybszej drogi Ukrainy do NATO czy innych politycznych i obronnych priorytetów RP.
Lekcja 5: Premia za obecność i aktywność
Do powodów ubiegania się przez Polskę o członkostwo w Sojuszu należała potrzeba sprawiedliwego traktowania, w tym wyrównania szans na współdecydowanie o kształcie architektury bezpieczeństwa. Bycie wewnątrz NATO daje nieporównywalnie większe możliwości realizacji dewizy „nic o nas bez nas”. Ale nie jest to gwarancja absolutna. Podział na państwa bardziej centralne i bardziej peryferyjne nie zanikł. Paternalizm i swoiste ignorowanie głosu nowych członków negatywnie oddziaływały na politykę Sojuszu wobec Rosji przed 2022 roku. Wciąż nie można też mówić o sprawiedliwej dyslokacji struktur dowodzenia czy infrastruktury logistycznej (np. sieci rurociągów NATO) w Europie Środkowo-Wschodniej w porównaniu z Europą Zachodnią. Widoczna niechęć do rozważenia kandydata na urząd sekretarza generalnego z państwa wschodniej flanki oraz utrzymujący się niski poziom reprezentacji tej części kontynentu na kluczowych stanowiskach w międzynarodowej strukturze NATO potwierdzają istnienie tego problemu. Tu także pozytywne lekcje z zakresu aktywnego i bardziej zdecydowanego lobbingu, koordynacji zabiegów oraz utrzymania ich długofalowego charakteru nie straciły nic na aktualności.
Lekcja 6: Dzielenie się wiedzą i doświadczeniem – kazus Ukrainy
Lekcje z przeszłości mogą się okazać bardzo przydatne dla krajów, które dziś starają się o przyjęcie do Sojuszu. Najbardziej oczywistym kandydatem mającym szansę skorzystać z polskich doświadczeń jest Ukraina – pod warunkiem, że Kijów się nimi zainteresuje. Od wielu miesięcy władze ukraińskie wydają się pokładać główne nadzieje na akcesję do NATO w promowaniu swoich postulatów w stolicach największych państw członkowskich. Jednocześnie Kijów mógłby tylko zyskać na akcentowaniu bliskiej współpracy regionalnej – tak jak skorzystały na tym kraje, które weszły do organizacji wiele lat wcześniej. Poza tym zdobyta przez Polskę wiedza – szczególnie związana z dochodzeniem do wielorakich standardów Sojuszu, interoperacyjnością instytucjonalną i techniczną, uczeniem się mechanizmów decyzyjnych – zapewne byłaby dla Ukrainy wielce pomocna na jej drodze do członkostwa. Nowy format Rady NATO–Ukraina, jak również decyzja o powołaniu Połączonego Centrum Analiz, Szkolenia i Edukacji NATO–Ukraina mogą stworzyć dla takiej wymiany korzystne ramy.
Źródło: Ośrodek Studiów Wschodnich
Pszczel: Dołączenie do NATO to jak stanie się udziałowcem w firmie
