ANALIZA
Christian Schnell
Współpracownik BiznesAlert.pl
Unijny system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarniach („system EU ETS”) wprowadzony dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. („Dyrektywa ETS”) jest głównym instrumentem redukcji gazów cieplarnianych i najważniejszym elementem realizacji polityki klimatycznej UE. W październiku 2014 r. Rada Europejska przyjęła nowe ramy polityczne dotyczące klimatu i energii na okres do 2030 r. Głównym ich elementem jest wiążący cel redukcji emisji gazów cieplarnianych w UE o co najmniej 40% poniżej poziomów z 1990 r. do 2030 r., co przełoży się na zmniejszenie liczby uprawnień do emisji o 556 milionów w okresie 2021-2030. Aby ten cel został osiągnięty w opłacalny sposób, sektory objęte systemem EU ETS będą musiały zmniejszyć emisje o 43% w porównaniu z 2005 r., natomiast sektory nieobjęte systemem EU ETS będą musiały zmniejszyć emisje o 30% w porównaniu z 2005 r.
W tym celu został przygotowany wniosek ustawodawczy dotyczący zmiany systemu EU ETS, pozwalający wdrożyć ramy polityki klimatyczno-energetycznej do 2030 r. Regulacja ta będzie kluczowa w budowaniu stabilnej unii energetycznej oraz niskoemisyjnej gospodarki , co jest nadrzędnym priorytetem Komisji na nadchodzące lata. Projekt zmian Dyrektywy ETS został przygotowany w taki sposób, aby zmienić podejście inwestorów, dla których inwestycje w efektywność energetyczną i niskoemisyjne technologie mają być bardziej opłacalne, aniżeli zakup uprawniających do emisji.
Wniosek w zakresie zmiany Dyrektywy ETS został skierowany do akceptacji Parlamentu Europejskiego i Rady, a następnie do zasięgnięcia opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno – Społecznego i Komitetu Regionów. Podlega on zwykłej procedurze ustawodawczej, czyli współdecydowaniu Parlamentu Europejskiego i Rady w najbliższych miesiącach. Obecnie prowadzone są debaty w Radzie lub w jej organach przygotowawczych w toku procesu legislacyjnego.
Artykuł 10c – mechanizm derogacji
Jedną z głównych zmian przewidzianą projektem zmiany Dyrektywy ETS jest reforma systemu przyznawania darmowych uprawnień do emisji. Obecnie Dyrektywa ETS przewiduje w ramach wyjątku, od zasady zakupu uprawnień do emisji na aukcji, wyrażoną w art. 10c Dyrektywy ETS możliwość dokonania przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji na modernizację wytwarzania energii elektrycznej, tzw. mechanizm derogacyjny. Niemniej przedmiotowe derogacje mają charakter przejściowy i są ograniczone w czasie, bowiem całkowita liczba przydzielonych przejściowo bezpłatnych uprawnień jest stopniowo zmniejszana, aż do całkowitej ich likwidacji w 2020 r. Aktualnie darmowe uprawnienia na wytwarzanie energii elektrycznej przyznawane są na podstawie polskiego Krajowego Planu Inwestycyjnego zatwierdzonego przez Komisję Europejską. Przydział uprawnień uzależniony jest wiec poniekąd zagwarantowany i zależy w zasadzie od realizacji zgłoszonych wcześniej projektów inwestycyjnych. Znacząca część tych projektów ma jednak charakter modernizacyjny i nie powoduje zasadniczej zmiany krajowego miksu energetycznego.
Zgodnie z projektem zmian Komisja postanowiła zmienić zasady przyznawania darmowych uprawnień. W pierwszej kolejności wskazuje się, iż to państwa członkowskie, w których w 2013 r. PKB na mieszkańca w EUR według cen rynkowych wynosił poniżej 60% średniej unijnej, będą mogły przydzielić przejściowo bezpłatne uprawnienia instalacjom wytwarzającym energię elektryczną w celu rzeczywistej modernizacji sektora energetycznego. Co więcej państwa członkowskie mają zorganizować konkurencyjną procedurę przetargową projektów o łącznej kwocie inwestycji powyżej 10 milionów EUR w celu wyboru inwestycji, która będzie finansowana z wykorzystaniem bezpłatnych uprawnień. Konkurencyjna procedura przetargowa (1) ma być zgodna z zasadami przejrzystości, niedyskryminacji, równego traktowania i należytego zarządzania finansami, (2) ma zapewniać, że do składania ofert kwalifikować się będą tylko projekty, które przyczyniają się do dywersyfikacji koszyka energetycznego i źródeł dostaw, koniecznej restrukturyzacji, aktualizacji i modernizacji infrastruktury pod katem ochrony środowiska, stosowania czystych technologii i modernizacji sektorów produkcji energii, przesyłu i dystrybucji, oraz (3) określa jasne, obiektywne, przejrzyste i niedyskryminujące kryteria wyboru w odniesieniu do rankingu projektów, aby zapewnić wybór projektów, które: (i) na podstawie analizy kosztów i korzyści, zapewniając wyraźne korzyści netto w zakresie redukcji emisji i osiągają wcześniej ustalony znaczący poziom redukcji emisji CO2, (ii) są dodatkowe, stanowią wyraźną odpowiedź na potrzeby w zakresie wymiany i modernizacji i nie powodują rynkowego zrostu zapotrzebowania na energię, (iii) i oferują najlepsza relację wartości do ceny.
Szacuje się, iż w perspektywie 2021-2030 Polsce – największemu dotychczasowemu beneficjentowi mechanizmu derogacji, przypadłoby ok. 290 milionów darmowych uprawnień rocznie, co przekłada się przy podejściu konserwatywnym na 5,6 miliarda EUR (tj. ok. 20 Euro za uprawnienie). Aukcje mają dotyczyć nowych inwestycji prowadzonych po 2020 r., przy czym teoretycznie żaden rodzaj instalacji wytwarzających energię elektryczną nie został wyłączony, tym samym mogą to być jednostki węglowe, jak również elektrownie jądrowe, czy też instalacje OZE.
Fundusz Modernizacyjny
Dodatkowo projekt zmiany Dyrektywy ETS przewiduje utworzenie Funduszu Modernizacyjnego, który miałby wspierać 10 najbiedniejszych państw członkowskich UE przy realizacji inwestycji w modernizacje systemów energetycznych oraz poprawę efektywności energetycznej. Ma on zostać utworzony z środków uzyskanych ze sprzedaży 2% całkowitej puli EUA, tj. ok. 310 milionów uprawnień, z czego Polsce ma przypaść ok. 120 – 135 milionów. Fundusz ma być zarządzany przez radę inwestycyjną i komitet zarządzający, które miałyby się składać z przedstawicieli państw członkowskich, Komisji oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż obecność przedstawicieli EBI w Funduszu Modernizacyjnym może nastręczyć nie lada problemów dla elektrowni węglowych, bowiem zgodnie z wytycznymi EBI nie będzie on kredytował elektrowni, które emitują więcej niż 550 kg CO2/MWh. Tym samym w zasadzie żadna elektrownia węglowa nie będzie mogła liczyć na uzyskanie środków pieniężnych z Funduszu Modernizacyjnego, bowiem najniższa emisja z nowoczesnej elektrowni wynosi znacznie ponad 700 kg CO2/MWh.
Wpływ na decyzje inwestycyjne
Mając na uwadze kierunek zmian w systemie ETS nie ulega wątpliwości, iż ich celem jest podniesienie cen uprawnień do emisji. Ma to skłonić przedsiębiorstwa energetyczne do zwiększenia efektywności energetycznej oraz podjęcia inwestycji w OZE i inne niskoemisyjne źródła, które emitują do 550 kg CO2/MWh, celem ograniczenia konieczności zakupu tych uprawnień . Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, iż obecnie nie są i przez następnych 5-6 lat nie będą znane limity darmowych uprawnień do emisji na lata 2031-2040, które to najwcześniej zostaną ustalone w okolicach 2023 r., oraz okres operacyjny instalacji konwencjonalnej powinien wynosić co najmniej 35 lat, a najlepiej 40, a dodatkowo okres inwestycyjny do chwili uruchomienia jednostki wynosi co najmniej 6 lat, należy wskazać, iż w odniesieniu do jednostek węglowych niemożliwym będzie wyznaczenie istotnych parametrów ekonomicznych funkcjonowania i zagwarantować ich rentowność na którą to wpływa konieczność nabycia uprawnień do emisji gazów cieplarnianych. Oznacza to, iż podjęcie obecnie inwestycji w źródła konwencjonalne jest wysoce ryzykowne ponieważ nie ma możliwości ustalenia liczby darmowych uprawnień, a tym bardziej ich ceny w horyzoncie następnych 40 lat. Z tego powodu środki pieniężne uzyskane w okresie 2021-2030w ramach mechanizmu zmierzającego do modernizacji sektora energetycznego (derogacja) oraz funduszu modernizacyjnego powinny zostać przeznaczone na inwestycje niskoemisyjne w sektorze energetycznym celem dywersyfikacji miksu energetycznego w Polsce.
