Wyciszkiewicz: Nord Stream 2 przesądzi o przyszłości Unii Energetycznej (ANALIZA)

Czy gazociągi Nord Stream 2 i OPAL zagrożą projektowi Unii Energetycznej? Wokół interpretacji bezpieczeństwa dostaw i zasad konkurencji w UE trwa ostra debata. Polska, która sprzeciwia się realizacji obu projektów, zwróciła się o rozstrzygnięcie do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz niemieckiego sądu w Düssledorfie. W ramach projektu „Europa okiem eksperta” dla Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce – Ernest Wyciszkiewicz, dyrektor Centrum Polsko-Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia analizuje kluczowe elementy tego sporu.

W październiku 2005 roku Komisja Europejska przygotowała na nieformalne posiedzenie Rady Europejskiej w Hampton Court dokument mający reaktywować debatę na temat europejskiej polityki energetycznej. Przywódcy państw członkowskich zlecili na tej podstawie Komisji przygotowanie Zielonej Księgi, która została opublikowana wiosną 2006 r. i dała początek pracom nad zintegrowaną polityką energetyczną Unii, łączącą pod jednym szyldem trwającą już od lat 90. budowę wewnętrznego rynku, zrównoważonym rozwojem (de facto polityką klimatyczną) oraz bezpieczeństwem dostaw nośników energii do coraz bardziej uzależnionej od importu Wspólnoty.[1] Zamiarem Komisji stało się zapewnienie równowagi między wspomnianymi celami. Wizualizacją owego podejścia stał się poniższy trójkąt, zakładający synergię działań w tych trzech dziedzinach.

Tymczasem charakterystycznym podejściem dla państw członkowskich był układ hierarchiczny, który dla każdego aktora wyglądał inaczej w zależności od struktury gospodarki, mixu energetycznego, własnych zasobów, poziomu uzależnienia od importu, oceny politycznych i społecznych skutków określonych działań czy percepcji zagrożeń. W istocie rzeczy wszelkie późniejsze dyskusje, spory i kompromisy między państwami członkowskimi albo między Komisją i poszczególnymi państwami miały źródło w tych odmiennych stanowiskach, które dodatkowo nie były statyczne, ale ewoluowały. Jednym z przykładów może być rosnące znaczenie kwestii klimatycznych w polityce Komisji Europejskiej. Ów równoboczny trójkąt celów – podobnie jak matematyczny odpowiednik – jest pomocnym dla celów analitycznych i politycznych modelem, który w przyrodzie jednakowoż nie występuje.

Warto umieścić spotkanie w Hampton Court na osi czasu. Posiedzenie odbyło się bowiem pomiędzy dwoma wydarzeniami, które nadały ton trwającym do dziś debatom na temat przyszłości polityki energetycznej UE.

We wrześniu 2005 roku szefowie rosyjskiego Gazprom i niemieckich firm BASF i E.ON zawarli – w obecności prezydenta Rosji i kanclerza Niemiec – porozumienie w sprawie budowy nowego systemu rurociągów, który miał połączyć bezpośrednio oba kraje przez Bałtyk. Od nazwy utworzonego później konsorcjum (do którego dołączyły w kolejnych latach holenderska firma Gasunie i francuski GdF) projekt zyskał miano Nord Stream. Po wielu rynkowych i politycznych perturbacjach rurociąg został oddany do użytku w 2011 r., a dziś przez UE przetacza się debata na temat planowanego bliźniaka, czyli Nord Stream 2. Dyskusja wokół obu projektów dotyka w istocie rzeczy fundamentalnej sprawy relacji między domniemanymi bądź rzeczywistymi interesami UE jako całości a interesami poszczególnych państw członkowskich. Kto i na podstawie jakich kryteriów definiuje projekt jako korzystny dla Unii Europejskiej? Czy działanie wbrew interesom protestujących państw członkowskich może być w interesie Unii jako całości? W jaki sposób Unia powinna działać w przypadku projektów o oddziaływaniu regionalnym, niepoddanym wcześniejszym konsultacjom i wdrażanym za zasadzie faktów dokonanych?

Z kolei niedługo po posiedzeniu w Hampton Court w styczniu  2006 r. wybuchł pierwszy poważniejszy kryzys gazowy rosyjsko-ukraiński, który doprowadził do krótkotrwałych przerw w dostawach gazu do kilku państw członkowskich UE. Rozgorzała gorąca dyskusja na temat bezpieczeństwa dostaw, wiarygodności Gazpromu, zagrożeń wynikających z uzależnienia od wschodniego dostawcy i braku dostępu do innych źródeł państw Europy Środkowej (od 2004 r. członków UE). Trzy lata później w styczniu 2009 r. wybuchł jeszcze głębszy kryzys, gdy na skutek sporu rosyjsko-ukraińskiego i nieproporcjonalnej reakcji Gazpromu kilkunastu członków UE przez blisko dwa tygodnie pozostawało bez gazu.

Z perspektywy lat widać, że oba kryzysy i wywołane nimi poczucie niepewności doprowadziły do przyspieszenia działań legislacyjnych w Unii i wyłonienia się zrębów wspólnej polityki energetycznej. Oczywiście, dla biorących za punkt odniesienia oczekiwania szklanka jest na wpół pusta, z kolei dla tych, którzy pamiętają stan sprzed dekady wydaje się na wpół pełna. Od 2006 r. przyjęto szereg dokumentów strategicznych[2], komunikatów KE[3], które znajdowały też wyraz w wiążących aktach prawnych (trzeci pakiet energetyczny[4], rozporządzenie do spraw bezpieczeństwa dostaw gazu). Przeprowadzono symulacje sytuacji kryzysowych z oceną potencjalnych skutków (tzw. stress testy[5]).

Rosyjska agresja na Ukrainę, aneksja Krymu i destabilizacja Donbasu nie pozostały bez wpływu na współpracę energetyczną. W 2014 r. pojawiła się ze strony Polski propozycja Unii Energetycznej, czyli dodatkowego zintegrowania wszystkich działań, głównie w materii dotyczącej bezpieczeństwa.[6] Komisja Europejska podjęła inicjatywę rozszerzając jej zakres o kwestie klimatyczne i rynkowe.[7] KE wydała również komunikat prezentujący propozycję Europejskiej strategii bezpieczeństwa energetycznego – bezpośredni wynik obserwacji otoczenia zewnętrznego w poprzedzających latach i analizy zagrożeń.[8]

Polska propozycja z kwietnia 2014 r. zawierała następujące postulaty: rozwój infrastruktury, zwłaszcza połączeń międzysystemowych; rewizję rozporządzenia o bezpieczeństwie dostaw gazu w celu usprawnienia mechanizmów reagowania kryzysowego; mechanizm „wspólnych zakupów gazu”, aby zwiększyć siłę przetargową odbiorców; rozwój rodzimych zasobów jako przywrócenie znaczenia paliwom kopalnym; dywersyfikację źródeł dostaw; wzmocnienie Wspólnoty Energetycznej, czyli harmonizację środowiska prawnego i rozwój infrastruktury w relacjach z najbliższymi sąsiadami. Wprawdzie KE przeniosła punkt ciężkości na kwestie klimatyczne, ale bezpieczeństwo dostaw pozostało jednym z zasadniczych filarów strategii.

W opublikowanej nieco później Europejskiej strategii bezpieczeństwa energetycznego Komisja zwróciła uwagę na poziom uzależnienia całej Unii od importu energii (53%), w tym od importu ropy naftowej (90%), gazu ziemnego (66%) i węgla (42%). Podkreślono, że najbardziej palącą sprawą jest silne uzależnienie od Rosji jako jednego zewnętrznego dostawcy, pokrywającego w przypadku sześciu państw członkowskich ich pełne zapotrzebowanie. Komisja przypomniała też, że Unia transferuje poza swoje granice tytułem zapłaty za importowane nośniki energii ponad 1 mld euro dziennie (ok. 400 mld rocznie, z czego ponad 100 mld do Rosji – dane za 2013 r.) Ponownie wybrzmiał postulat dywersyfikacji źródeł dostaw, w tym zarówno nowych gazociągów jako i strategii LNG, integracji rynków energetycznych, rozwoju magazynów. Słowem, chodziło o nadanie dynamiki procesom już się toczącym. Bez wątpienia rosyjska polityka w stosunku do Ukrainy stanowiła dodatkowy czynnik mobilizujący i konsolidujący.

W lutym 2016 Komisja Europejska przedstawiła propozycje nowego rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa dostaw gazu, umów międzyrządowych oraz LNG i magazynowania[9]. W dużym skrócie nowe propozycje miały wzmacniać współpracę regionalną (zwłaszcza sąsiadów) w razie kryzysu i zakłóceń dostaw do konsumentów wrażliwych oraz przygotowywania wspólnych ocen ryzyka, prewencyjnych planów działania oraz zarządzania kryzysowego; wprowadzać większą przejrzystość w zakresie umów międzyrządowych, by zapewnić ich zgodność z prawem europejskim oraz przyspieszyć rozwój infrastruktury przesyłowej w UE oraz importowej w celu dywersyfikacji źródeł dostaw.

Na tle tej postępującej konsolidacji dochodzi jednak do wydarzeń, co do zgodności których z przyjętymi planami można mieć wątpliwości. Chodzi o zainicjowany w 2015 r. projekt Nord Stream 2 oraz decyzję KE w sprawie gazociągu OPAL.

Nord Stream 2

We wrześniu 2015 r. Gazprom podpisał porozumienie z kilkoma koncernami w sprawie rozbudowy gazociągu Nord Stream o dwie kolejne nitki o przepustowości 55 mld m3. Wśród partnerów rosyjskiej spółki znaleźli się: niemieckie E.ON i BASF, austriacki OMV, brytyjsko-holenderski Shell oraz francuski Engie. Zainicjowany w ten sposób projekt Nord Stream 2 stał się przedmiotem rozlicznych kontrowersji, czy to z uwagi na kontekst polityczny, w jakim zaczął być forsowany, czy to konsekwencje rynkowe. Wśród państw członkowskich zarysował się zarówno obóz mniej lub bardziej ostrożnych zwolenników (Niemcy, Austria, Holandia, Francja) jak i przeciwników (Polska, Węgry, Czechy, Słowacja, Łotwa, Litwa, Estonia, Rumunia i Chorwacja – rządy tych państw wystosowały w marcu 2016 r. wspólny list do KE). W pewnym uproszczeniu, pierwsi działają w oparciu o hasło „to tylko biznes” albo „im więcej rurociągów do UE, tym lepiej”, drudzy – to „biznes polityczny” i „im więcej gazociągów z Rosji, tym mniej gazociągów z innych kierunków, czyli tym gorzej”. Do przeciwników gazociągu zaliczają się bowiem państwa, które już dziś w znacznym stopniu są zależne od rosyjskiego dostawcy (zob. wykres 2.) i nowy projekt dodatkowo utrudniłby znalezienie realnej alternatywy.

Krytycy, z Polską na czele, zwracają uwagę na wątpliwą zgodność projektu z założeniami Unii Energetycznej i innych strategicznych dokumentów z zakresu polityki energetycznej UE, negatywny wpływ na bezpieczeństwo dostaw do niektórych państw członkowskich poprzez uderzenie w plany dywersyfikacyjne (argument obalający tezę zwolenników o dobroczynnym wpływie Nord Stream 2 na ogólne bezpieczeństwo dostaw do całej UE), podważanie zasady solidarności poprzez zamianę konsultacji ex-ante na legitymizację ex-post metoda faktów dokonanych; niespójność wsparcia dla Nord Stream 2 z polityką restrykcji UE wobec Rosji w kontekście agresji na Ukrainę, wreszcie problematyczną zasadność ekonomiczną w świetle zmieniających się uwarunkowań rynkowych (rozwoju rynku LNG, nowych potencjalnych źródeł dostaw czy też niejasnej przyszłości europejskiego zapotrzebowania, którego wzrost zwolennicy Nord Stream 2 biorą za pewnik, który wcale tak pewny jednak nie jest (wykres 1.)

Spór nie toczy się jedynie między rządami, ale również w starającej się unikać jednoznacznych ocen Komisji Europejskiej, gdzie pojawiły się odmienne opinie co do potrzeby i możliwości zablokowania projektu. Wiadomo na przykład o różnych opiniach prawnych, jeśli chodzi o skuteczność stosowania prawa europejskiego wobec morskiego odcinka Nord Stream 2.[10] Nieco więcej światła rzucił – niewyjaśniający jednak wszystkich wątpliwości – list KE do rządów Danii i Szwecji z 28 marca br., w którym Komisja potwierdziła, że projekt nie jest spójny z celami Unii Energetycznej, nie oznacza realnej dywersyfikacji a jedynie wzmacnia pozycję największego dostawcy. Niemniej list nie zawiera jasnej oceny prawnej, w szczególności, jakiemu porządkowi powinien podlegać morski odcinek. Szukając sposobu na wyjście z impasu KE zaproponowała więc przejęcie negocjacji z Rosją w sprawie projektu. Jednak w świetle zasadniczych rozbieżności między państwami członkowskimi trudno sobie wyobrazić uzyskanie spójnego mandatu negocjacyjnego z ich strony. Ponadto, takie podejście sugerowałoby, że unijne prawo może w tym przypadku być stosowane selektywnie, co uderzyłoby rykoszetem w całą unijną strategię opartą na działaniu w imię ustanowionych i przyjętych przez wszystkie państwa członkowskie zasad. Opór wobec Nord Stream 2 będzie więc narastał. Wystarczy wspomnieć o piśmie do przewodniczących Rady i Komisji Europejskiej wysłanym 30 marca br. przez kilkudziesięciu posłów PE z różnych frakcji i państwie UE domagających się wstrzymania projektu.[11] Podobnie będzie z jednak z determinacją promotorów, którym zależy na czasie w związku z wygasaniem obowiązującej rosyjsko-ukraińskiej umowy tranzytowej w 2019 r.

OPAL

Uruchomiony w 2011 r. gazociąg OPAL prowadzi z północy Niemiec w kierunku granicy z Republiką Czeską (mapa 1.). Razem z biegnącym w kierunku Holandii gazociągiem NEL służy do dystrybucji gazu z Nord Stream. Posiadający przepustowość 36,5 mld m3 OPAL należy w 80% do spółki WIGA (joint venture Wintershall i Gazprom), a w 20% do spółki zależnej niemieckiego E.ON. Przez kilka lat Gazprom mógł korzystać tylko z części przepustowości, jako że Komisja Europejska zgodziła się jedynie na jego częściowe wyłączenie z obowiązywania tzw. zasady dostępu strony trzeciej (TPA). Był to przedmiot ciągłego sporu między rosyjskim monopolista a Brukselą. W październiku 2016 r. KE podjęła decyzję częściowo przychylającą się do wniosku Gazpromu i niemieckiego regulatora (BNetzA) i de facto – mimo formalnych obwarowań – znacznie rozszerzyła możliwości korzystania z przepustowości przez rosyjską firmę.[12] Decyzja wzbudziła kontrowersje z powodu trybu jej ogłoszenia, zwłaszcza niezrozumiałego dwumiesięcznego zwlekania z opublikowaniem pełnego uzasadnienia. Głosy krytyczne pojawiły się też w związku z implikacjami rynkowymi zwiększenia przesyłu rosyjskiego gazu przez OPAL, przede wszystkim uderzeniem w środkowo-europejskie plany poszukiwania alternatywnych szlaków i budowę nowych projektów dywersyfikacyjnych, czyli jednego z priorytetów unijnej polityki energetycznej. Zwiększenie roli Niemiec i Czech w tranzycie rosyjskiego gazu oznacza też dalszą redukcję znaczenia tranzytowego Ukrainy (wykres 3.), a więc wpisuje się w rosyjskie cele wobec sąsiada. Błyskawiczny wzrost przesyłu gazu przez Nord Stream przy jednoczesnym wyraźnym spadku tranzytu przez Ukrainę w krótkim czasie po decyzji pokazał w istocie, że ewentualna budowa Nord Stream 2 i udostępnienie Gazpromowi sieci niemiecki będzie skutkować wygaszeniem tranzytu przez Ukrainę.

Wokół interpretacji bezpieczeństwa dostaw i zasad konkurencji rozgorzał ostry spór, który Polska (rząd i spółka gazowa PGNiG, przy wsparciu litewskim i ukraińskim) zdecydowała się oddać pod osąd Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości oraz niemieckiemu sądowi w Düssledorfie. Obie instytucje wydały decyzje nakazujące zawieszenie wykonywania wspomnianej decyzji Komisji Europejskiej do czasu przedstawienia przez obie strony pogłębionych wyjaśnień.

Podsumowując, sposób rozwiązania kwestii Nord Stream 2 i OPAL będzie mieć zasadnicze znaczenie dla rozwoju europejskiej polityki energetycznej. Ewentualne uchylenie się Komisji przed zajęciem jednoznacznego stanowiska ze względu na ograniczenia prawne może stanowić zagrożenie dla wiarygodności tej instytucji. Otwarcie na Gazprom, bez uwzględnienia realiów politycznych, implikacji rynkowych i skutków dla bezpieczeństwa dostaw do Europy Środkowej mogłoby część aktorów skłonić do przekonania, że wspólnotowe zabiegi o mówienie jednym głosem stanowiły zasłonę dla korporacyjnych i politycznych interesów kilku podmiotów. To z kolei groziłoby spadkiem zaufania do ponadnarodowego strażnika traktatów, nie tylko w zakresie gazu ziemnego, ale również w pozostałych sprawach istotnych dla kształtowania spójnej polityki energetycznej UE.

UWAGA! Opinie i oceny zawarte w artykule prezentują wyłącznie punkt widzenia autora.

Ernest Wyciszkiewicz – od 2016 roku dyrektor Centrum Polsko-Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia. Redaktor naczelny „Intersection Project” (www.intersectionproject.eu). Wcześniej zastępca dyrektora Centrum, koordynator programu ds. bezpieczeństwa energetycznego, zmian klimatu i prawa międzynarodowego w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych. Autor wielu opracowań analitycznych, ekspertyz i artykułów z zakresu polityki energetycznej Rosji i Unii Europejskiej, relacji Unia Europejska-Rosja, polityki zagranicznej Rosji i międzynarodowych negocjacji klimatycznych. Współautor i redaktor książek „Geopolityka rurociągów. Współzależność energetyczna a relacje międzypaństwowe na obszarze postsowieckim” oraz „Energy Security and Climate Change: Double Challenge for Policymakers”. Twitter: @E_Wyciszkiewicz

Europa.eu

[1] GREEN PAPER A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy Brussels, 8.3.2006 COM(2006) 105 final, http://europa.eu/documents/comm/green_papers/pdf/com2006_105_en.pdf

[2] KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW, Plan działania w zakresie energii do roku 2050, Bruksela, dnia 15.12.2011 KOM(2011) 885.

[3] KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Energia 2020 Strategia na rzecz konkurencyjnego, zrównoważonego i bezpiecznego sektora energetycznego, Bruksela, dnia 10.11.2010 KOM(2010) 639.

[4] https://ec.europa.eu/energy/en/topics/markets-and-consumers/market-legislation

[5] COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the short term resilience of the European gas system. Preparedness for a possible disruption of supplies from the East during the fall and winter of 2014/2015, Brussels, 16.10.2014 COM(2014) 654 final

[6] Mapa drogowa na rzecz Unii Energetycznej dla Europy. Non-paper dotyczący wyzwań związanych z zależnością energetyczną UE, MSZ, http://www.msz.gov.pl/resource/fc25e49c-a646-4b8a-bc7d-5336dac99670:JCR

[7] KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO, KOMITETU REGIONÓW ORAZ EUROPEJSKIEGO BANKU INWESTYCYJNEGO, Stan unii energetycznej w 2015 r., Bruksela, dnia 18.11.2015 r. COM(2015) 572.

[8] KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY, Europejska strategia bezpieczeństwa energetycznego Bruksela, dnia 28.5.2014 r. COM(2014) 330 final oraz COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT In-depth study of European Energy Security Accompanying the document Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: European energy security strategy, Brussels, 2.7.2014 SWD(2014) 330 final/3, https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/20140528_energy_security_study_0.pdf

[9] https://ec.europa.eu/energy/en/news/commission-proposes-new-rules-gas-and-heating-and-cooling-strategy

[10] Więcej zob. Komisja Europejska gotowa rozmawiać z Rosją o Nord Stream 2, Analizy OSW, https://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2017-04-06/komisja-europejska-gotowa-rozmawiac-z-rosja-o-nord-stream-2

[11] Urgent Action required to stop Nord Stream 2,  https://www.anagomes.eu/PublicDocs/06527120-5574-4133-b535-47902e3ca656.pdf