Zajdler: Nowela ustawy o zapasach nie odblokuje rynku gazu w Polsce

9 września 2020, 07:30 Energetyka
Podziemny Magazyn Gazu w Kossakowie PGNiG energetyka gaz
Podziemny magazyn gazu w Kossakowie. Fot. PGNIG

– Projekt zmieniający ustawę o zapasach ropy i gazu ziemnego nie poprawi sytuacji na rynku magazynowania gazu. Model prawny zapasów obowiązkowych jest wadliwy. Nie jest wadą to, że państwo chce gwarantować bezpieczeństwo dostaw odbiorcom końcowym. Trzeba jednak zdefiniować kogo system ma chronić i jak państwo powinno to robić w sposób niedyskryminujący innych gracz oraz jak zapewnić, aby taki system był proporcjonalny do celów, jakie się chce osiągnąć Jest inne rozwiązanie – podkreśla dr hab. Robert Zajdler, ekspert ds. energetycznych, partner w ZEL&C, w rozmowie z BiznesAlert.pl.

Zastrzeżenia Komisji Europejskiej

Komisja Europejska zgłosiła szereg zastrzeżeń do wprowadzonych zmian do tzw. ustawy o zapasach ropy naftowej i gazu ziemnego z 2017 roku. Zastrzeżenie te są wciąż aktualne, bo system nie uległ zmianie. Postępowanie Komisji Europejskiej, która składała uwagi wobec ustawy o zapasach, twierdząc, że blokuje ona konkurencje na polskim rynku jest na etapie tzw.  uzasadnionej opinii a przed złożeniem skargi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jeśli Polska nie zmieni w końcu tej ustawy w sposób spełniający wymagania prawa Unii Europejskiej możemy się liczyć ze skargą na Polskę do tego Trybunału. Komisja Europejska w zastrzeżeniach przyznaje, że każdy kraj ma prawo tworzyć system gwarantujące bezpieczeństwo dostaw, jednak wprowadzane przepisy muszą uwzględniać model funkcjonowania jednolitego rynku gazu ziemnego, nie utrudniać konkurencji na rynku, być niedyskryminujący i proporcjonalny.

Polski model zapasów obowiązkowych tych wymagań nie spełnia, naruszając prawo UE. Nie można bowiem przewymiarować pewnych obowiązków tylko dlatego, że chcemy osiągnąć cel, który w tym konkretnym wypadku można osiągnąć w inny sposób, stosując mniej restrykcyjne przepis – powiedział dr hab. Robert Zajdler. System nie może również wprowadzać dyskryminacji, a więc odmiennego traktowania uczestników rynku, gdy takie odmienne traktowanie nie jest racjonalnie uzasadnione.

System gwarantujący bezpieczeństwo energetyczne nie może zakłócać lub grozić zakłóceniem o=konkurencji na rynku, a więc osłabiać mechanizmy rynkowe. Patrząc na polski rynek gazu ziemnego z perspektywy tych kilku lat to jest coraz mniej podmiotów niezależnie funkcjonujących na rynku, coraz mniej konkurencyjnych ofert dla odbiorców, przy wzrastającej dominującej pozycji głównego gracza na tym rynku. – wymienił rozmówca BiznesAlert.pl.

Bariery obecnego prawa o magazynowaniu gazu

Jego zdaniem praktyka od trzech lat pokazuje, że problemów z tą ustawą jest wiele. – Patrząc na model magazynowania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego w Polsce, to okazuje się, że bardzo trudno jest utrzymywać zapasy surowca w magazynach spółki Gas-Storage Poland, należącej do PGNiG. Wynika to z rozwiązań prawnych (wewnętrznych regulaminów), regulujących kto i kiedy można wnioskować o powierzchnie magazynową w Polsce i jaki jest priorytet wyboru kontrahentów przez Gas-Storage Poland. Powyższe uwarunkowania sprawiają, że aby magazynować fizycznie gaz ziemny w Gas-Storage Poland sp. z o.o. jako zapas obowiązkowy, trzeba wykupić pakiety magazynowe na okresy znacząco dłuższe niż sam obowiązek wynikający z ustawy o zapasach.  Oznacza to, że jeśli chce się magazynować fizycznie gaz ziemny jako zapas obowiązkowy przez okres wymagany prawnie, tj. 12 miesięcy, to patrząc na uwarunkowania jest to w praktyce niemożliwe. Rozwiązaniem alternatywnym jest umowa biletowa z PGNIG, ale tutaj często problemem są koszty zabezpieczeń, które wydają się nie być dostosowane do wymagań rynku. A innych możliwości magazynowania na terytorium Polski w praktyce nie ma – powiedział dr hab. Robert Zajdler.

W zakresie możliwości magazynowania gazu poza granicami kraju – jego zdaniem – także są istotne problemy. Magazynowanie gazu za granicą to duże wyzwanie logistyczne, aby tak dostosowywać pakiety magazynowe, by sprostać wymaganiom ustawy o zapasach, ale to jest możliwe do osiągnięcia. Problemem jest wymóg utrzymywania ciągłych zdolności przesyłowych z magazynów za granicą do wejścia do polskiego systemu gazowego, której to zdolności przesyłowej przez cały okres 12 miesięcy nie można wykorzystać na inne cele. Parafrazując to do COVID-owej rzeczywistości, jeżeli mam w Niemczech zgromadzone zapasowe respiratory i maseczki, które nie są obecnie potrzebne, ale jak będą potrzebne to trzeba je szybko dostarczy do Polski, to obowiązkiem firmy jest zarezerwowanie całego pasa autostrady na drodze od magazynu w Niemczech do granicy z Polską i niepozwalanie na żaden ruch samochodów na tym pasie ruchu, gdyż jak będzie być może kiedyś potrzeba dostarczenie respiratory czy maseczek, trzeba mieć pewność, że to będzie dostarczone. Problemem jest zatem całkowite przewymiarowanie i nieracjonalność tego obowiązkowa, bo ten sam cel można osiągnąć równie dobrze w bardziej przyjazny rynkowo sposób nic nie ujmując bezpieczeństwu energetycznemu. To jest kluczowy problem tej ustawy. Jest to bariera w praktyce nie do pokonania – przekonuje rozmówca BiznesAlert.pl.

„Nowelizacja niewiele zmienia”

Zdaniem dr hab. Roberta Zajdlera, w zakresie projektu nowelizowanej ustawy, nowelizacja nic nie zmienia w zakresie tego wadliwego modelu utrzymywania zapasów obowiązkowych. Wprowadza ona rozwiązania w zakresie terminologii: jak i kim jest odbiorca chroniony, a więc ten, którego te przepisy powinny dotyczyć. – Na poziomie europejskim ta definicja została zawierzona, aby uniknąć naciągania tego terminu w innych krajach UE – wyjaśnił ekspert.

Jednak jego zdaniem model rynku gazu będzie wyglądał tak samo jak przed nowelizacją. – Dokładnie te same problemy pozostają nierozwiązane. Wprowadzone zostało jedynie zwolnienie firm, korzystających z terminu LNG podłączonego do sieci przesyłowej, z obowiązku utrzymywania zapasów. Absurd z LNG polega na tym, że jeżeli LNG jest dostarczane do klient ani podłączonego do sieci gazowej, to i tak od tej ilości należy utrzymywać zapas obowiązkowy, a ten klient nic z tego nie uzyska, bo gaz musi być w magazynie podłączonym do sieci. Jest to z punktu widzenie tego odbiorcy dodatkowy parapodatek. Jego dostawca LNG musi niezależnie od tego ustalić z nim zasady, jak pomoże mu w zapewnieniu ciągłości dostaw LNG, jak będą zaburzenia na rynku. Zapasy obowiązkowe LNG stanowią zatem zdublowanie obowiązku. . Chodzi więc o terminal w Świnoujściu a także w przyszłości projektowany, pływający terminal LNG np. w Gdańsku. Obecnie jedynym klientem na sto procent mocy przesyłowych działającego terminalu LNG w Świnoujściu jest PGNiG, spółka z udziałem Skarbu Państwa – wyjaśnił. Stanowi to zatem uprzywilejowanie określonego podmiotu. Powstaje racjonalne pytanie, dlaczego z podobnego zwolnienia nie może skorzystać cały sektor LNG, w tym np. w zakresie bunkrowania statków.

Wspomniał, że przepisy przejściowe (art. 70c ustawy o zapasach) są także nieczytelne. Intencją ustawodawcy, jak rozumiem, było, aby stopniowo ograniczać obowiązek dla terminala LNG, z 30 dni do zera. Brzmienie art. 70c ustawy o zapasach może sugerować zaś zwiększanie zapasów, bo w okresie od pierwszego października 2021 do września 2022 roku zapasy mają stanowić 2/3, a w kolejnym roku gazowym 1/3 przywozu. Oznaczać to może, że tyle, ile przywieźliśmy surowca, to 2/3 od tej ilości mamy mieć w magazynie jako zapas obowiązkowy. Powinno być jednak tak, że wielkość zapasów ustala się biorąc pod uwagę 2/3 lub 1/3 ale nie licząc od wielkości przywozu, ale od wysokości obowiązku (30 dni). Może to być błąd redakcyjny.

Robert Zajdler podkreśla, że wszystkie kwestie formalne ujęte w tym projekcie, nie rozwiązują jednak podstawowych problemów. – Patrząc z punktu widzenia praktyki, jest to terminowość podejmowania decyzji przez Urząd Regulacji Energetyki (URE) i OGP Gaz-System. W kwestii magazynowania surowca za granicą, istnieje wymógł, który jest w praktyce nie możliwy do spełnienia przez przeciętną spółkę gazową, a powinna to być powszechnie dostępna alternatywa. Praktycznym problemem przy usłudze biletowej za granicą są wymagane prawie od magazyniera obowiązki informacyjne, które nie mają żadnej racjonalności i są trudne do wyegzekwowania. Operator zagraniczny nie będzie zmieniał praktyki udostępniania informacji pod wymogi prawne w Polsce, a żądanie tego jest nieracjonalną barierą. Zasady kontraktowania są jasno uregulowane w UE przez umowy EFET (European Federation of Energy Traders – przyp. red.) a dwustronne ustalenia stanowią często tajemnice przedsiębiorstwa. Reasumując, są duże problemy z systemem magazynowania w Polsce i za granicą. Ta ustawa, oprócz zwolnienia dla całego sektora LNG, rezygnacji z konieczności rezerwacji przepustowości wyłącznie na cele bezpieczeństwa dostaw, wymaga doprecyzowania szeregu kwestii technicznych – wskazał Zajdler.

Gaz–System mógłby pełnić rolę operatora magazynowania gazu

Oceniając obecną sytuację na rynku, ekspert powiedział, że coraz mniej firm działa na nim po wejściu tych przepisów w życie. – Wiele firmy zrezygnowało z koncesji na obrót gazem ziemnym z zagranicą, widząc, że przepisy ustawy o zapasach nie dają szans na prowadzenie rentowne takiej działalności. Alternatywni dostawcy gazu ziemnego stanowią obecnie margines rynku obrotu gazem ziemnym, a większość rynku przejął PGNiG. Rynek się skurczył, ale kiedy nastąpi zmiana? To zależy od ustawodawcy. Nieracjonalność jej zapisów w świetle sytuacji na rynku, zmian infrastrukturalnych nie pozostawia wątpliwości. – powiedział.

Wskazał, że obecnie moc przesyłowa połączeń transgranicznych jest znacznie większa niż jeszcze kilka lat temu. – W dyskursie medialnym kluczowym wątkiem jest narodowość gazu ziemnego, a tak restrykcyjny system zapasów obowiązkowych ma zapewnić nam prawie że niepodległość. Tak ukształtowana dyskusja medialna, w oderwaniu od faktycznej sytuacji na rynku gazu ziemnego nie może nie mieć końca, bo to jedyny argument zwolenników tak restrykcyjnych zapisów tej ustawy. Decyzja w tej sprawie będzie zależeć przede wszystkim od woli politycznej – powiedział. W projekcie ustawy jest informacja, że uwolnienie rynku gazu ma nastąpić w 2024 roku, czyli jest to powiązane z uwolnieniem cen dla odbiorców końcowych, ale to kolejna nic nie wnosząca i bardzo odległa cezura czasowa. Do tego czasu może nastąpić taka remonopolizacja rynku, że być może pojawi się racjonalne pytanie, czy dla dobra odbiorców gazu ziemnego nie lepiej będzie powrócić do taryfowania podmiotów, i tak historia zatoczy koło. – wskazał.

Robert Zajdler wyjaśnia, że model zapasów to pewna opcja państwa, a problemem ustawy jest wizja modelu tego systemu. – Jeśli uważamy, że faktycznie pewien wolumen powinien być zmagazynowany na potrzeby bezpieczeństwa, to niech to robi podmiot niezależny od uczestników rynku. Tak jak na rynku ropy, gdzie jest agencja rządowa, która magazynuje dużą część, a docelowy model to wyłącznie zapasy agencyjne. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby te instalacje Gas-Storage przejął OGP Gaz-System, wraz z całym obowiązkiem zapasów obowiązkowych, a podmioty dostarczające gaz ziemny do odbiorców chronionych płaciłyby odpowiednią opłatę taryfową za utrzymanie zapasów. Wówczas sytuacja jest jasna, a dodatkowo żaden z uczestników rynku nie ma nawet teoretycznej przewagi nad innymi uczestnikami rynku.

Opracował Bartłomiej Sawicki

Ministerstwo klimatu chce złagodzić przepisy ustawy o zapasach