W rozmowie z portalem BiznesAlert.pl dr Maciej M. Sokołowski, ekspert do spraw energetyki, doradca europejskich i międzynarodowych firm sektora energetycznego, komentuje doniesienia medialne o możliwej reorganizacji Urzędu Regulacji Energetyki.
BiznesAlert.pl: Z doniesień medialnych wynika, że możliwa jest reorganizacja Urzędu Regulacji Energetyki i zastąpienia jego prezesa trzema komisarzami. Jak Pan ocenia takie rozwiązanie?
dr Maciej M. Sokołowski: Pisałem o takim rozwiązaniu już 7 lat temu. Wtedy byłem zwolennikiem takiej propozycji. Wzorując się na podmiotach, które już funkcjonują w Polsce, czyli np. Komisji Nadzoru Finansowego, czy na rozwiązaniach zagranicznych, np. amerykańskich, widziałem korzyści wprowadzenia instytucji kolegialnych. Szczególnie w obliczu konieczności zwiększenia pozycji regulatorów wynikającej z prawa europejskiego. Wtedy dość mocno podnoszono kwestię związaną z niezależnością prezesa URE. W celu równoważenia jej z realizacją polityki energetycznej rządu, czy też umożliwienia szerszej kontroli społecznej tej instytucji przedstawiłem pomysł, by polski regulator energii przyjął formę Komisji Regulacji Energetyki.
Patrząc na sprawę dzisiaj odpowiedzieć sobie należy na pytanie do czego zmierza wspomniana propozycja. Zakładając, że te doniesienia się potwierdzą i będą miały na celu tylko zmianę o charakterze personalnym, tj. wymianę obecnego prezesa na innego przewodniczącego-komisarza, to trudno tu mówić o usprawnienie działań organów państwowych jeśli za tą propozycją nie pójdą głębsze zmiany, np. związane z zadaniami i uprawnieniami nowej Komisji. To zwykła wymiana kadrowa. To tak jakby w środku sezonu zmienić jednego trenera na nowy, kilkuosobowy sztab trenerski. Przejmują klub, mają zamknięty budżet, tych samych zawodników. Efekt „nowej miotły” nie trwa długo, po krótkim wstrząsie stwierdzają, że w sumie taktyka poprzednika i ustalony przez niego skład był całkiem w porządku.
Jeżeli skłaniamy się ku modelowi Komisji, który w mojej ocenie jest o tyle lepszy, że pozwala na deliberację, na rozważenie kilku różnych opinii na wysokim poziomie decyzyjnym, połączonym ze wspomnianą szerszą reformą, to wówczas byłbym zwolennikiem takiego rozwiązania. Chodzi mi tu o stworzenie niezależnego podmiotu regulacyjnego o silnej pozycji. Skupiałby on w sobie różne stanowiska, wyrażane przez członków-komisarzy wybieranych przez parlament większością kwalifikowaną. Ugruntowaną tradycją systemów demokratycznych jest także to, że członkowie takich gremiów mają kadencje indywidualne i kaskadowe. Podobnie jest w dobrze funkcjonującym sądzie konstytucyjnym, gdzie poprzedni parlament powołuje kogoś i ta osoba pełni swoją funkcję na określony czas pomimo zmiany parlamentu. Nowy parlament wybiera zaś kolejną osobę.
Czy taka zmiana mogłaby zadziałać w Polsce?
To sprawa ma dwa aspekty. Po pierwsze, patrząc na obecny stan prawny zastanawiający jest fakt, iż w URE od dawna nie powołano wiceprezesa. Wiceprezes i prezes URE to pewien substrat komisji. Oczywiście do tego w grę wchodzi cały aparat urzędniczy, obsługujący prezesa czy komisję. On wpływa na sprawność urzędu niezależnie od tego czy jest to model jednoosobowy czy kolegialny.
Po drugie, w dyskusji o komisarzach poruszamy kwestię podejmowania rozstrzygnięć. Co jeśli w takiej komisji toczyłby się wyłącznie spór polityczny? Skonfliktowane osoby nie mogą się porozumieć i następuje blokada osiągnięcia wspólnego stanowiska. To w przypadku założenia mechanizmu jednomyślności, co jest jednak pewnym wyjątkiem. Jeśli jednak komisarze potrafiliby się dogadać, czy też ustalać rozstrzygnięcia w drodze głosowań, to przy pewnym założeniu model kolegialny usprawniłby pracę regulatora.
By pogodzić aspekt sprawności, czy też szybkości działania organu, z braniem pod uwagę wspomnianych już różnych stanowisk, funkcjonowanie URE można oprzeć na modelu, w którym każdy z komisarzy odpowiada za dany segment rynku, np. gazownictwo – elektroenergetyka, czy grupę interesariuszy, np. odbiorcy energii – przedsiębiorstwa energetyczne. W komisji zaś dokonuje się jedynie koordynacji i podejmowania rozstrzygnięć co do najważniejszych kierunków aktywności regulatora. W ramach wydzielonej węższej grupy spraw komisarze działają szybciej. Widzę w tym możliwość zmiany.
Przy czym powinno być to realizowane przy jednoczesnym zwiększeniu kompetencji samego organu, który za tymi działaniami stoi. Wiąże się z tym większa aktywność np. prokonsumencka lub wzmocnienie dialogu ze sektorem energetycznym. Nie na zasadzie wykonawcy działań rządowych, ale podmiotu, który ma rzeczywistą niezależność. Mówimy tu o założeniach modelowych. Jak wyglądać to będzie w praktyce dowiemy się z ewentualnego projektu ustawy zmieniającej, jeśli już do tego dojdzie. Wtedy też odczytać będzie można intencję projektodawcy.
Ostatnio obserwowane jest napięcie w stosunkach między URE a Ministerstwem Energii. W trakcie Forum Ekonomicznego w Krynicy Prezes URE Maciej Bando nie był przychylny planom resortu energii co do rynku mocy. Przy czym, nie jest to pierwszy raz kiedy nie zgadza się on z działaniami ministerstwa. Być może ewentualne zmiany w URE mają charakter czysto polityczny?
Jeżeli w tle całego konfliktu jest polityka inna niż polityka energetyczna, to trudno to merytorycznie komentować. Obowiązują jednak unormowania europejskie i implementujące je przepisy polskie, które zabezpieczają pozycję regulatora. Żeby pogodzić te dwa nurty, tj. większą niezależność z kwestią współpracy oraz wykonywania zadań publicznych nakładających się z rządową polityką energetyczną, można wykorzystać model komisji. Łatwiej jest dać większą niezależność podmiotowi, w którym skład organu to kilku członków mogących wspólnie wpływać na kształt przyjmowanych stanowisk i wymiar podejmowanych działań.
Pojawia się tu kolejne pytanie, czy to jest dobry moment na dyskusję o zmianach instytucjonalnych w energetyce. Jeśli powodem zmian w regulatorze ma być tylko to, że URE nam się po prostu nie podoba i wymieniamy je dokonując pewnej fikcyjnej reorganizacji, to nie ma to większego sensu. Jest to wówczas działanie nastawione na to co jest tu i teraz. Jeżeli chcemy myśleć pod kątem systemowym, propaństwowym, prokonsumenckim, to oprócz oceny skutków projektu i szerokich konsultacji, prowadzimy dyskusję z URE. Jeśli prawdą jest znana z doniesień medialnych propozycja żeby obecny prezes URE został członkiem komisji, to w tych zapowiedziach mogę spróbować dostrzec coś więcej niż tylko zmianę kadrową. Chociaż wciąż łączyłbym to z wywołanymi już głębszymi zmianami. Z drugiej strony, propozycja wejścia prezesa URE do komisji wskazywałaby na pewną ewolucję z organu jednoosobowego do kolegialnego. W polskim prawie energetycznym mamy tu pewien punkt odniesienia jakim była Rada Konsultacyjna przy URE. Jej zlikwidowanie, nie zaś przemodelowanie, wydaje się pewnym błędem.
Może lepszym rozwiązaniem byłoby stworzenie jednej dużej instytucji? Na przykład pojawiającej się w przestrzeni publicznej propozycji połączenia URE z Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów?
Nie jestem zwolennikiem tworzenia molochów regulacyjnych. W mojej ocenie lepszym rozwiązaniem są wyspecjalizowane podmioty, które mogą niezależnie podejmować decyzje w wyselekcjonowanych obszarach spraw. Włączenie kwestii energetycznych np. do UOKiK czy innego organu spowodowałoby spowolnienie pracy tej dużej zbiurokratyzowanej instytucji oraz ich rozmycie, czy marginalizację. Popieram jednak podejście koordynacyjne. Można tu sobie wyobrazić powstanie Rady Regulacyjnej lub innej formy niezinstytucjonalizowanej współpracy, by móc chociażby sprawnie wymieniać informacje, eliminować negatywne spory kompetencyjne, lub unikać dublowania działań.
Rozmawiał Piotr Stępiński
