Planowane w Programie zakończenie budowy i uruchomienie pierwszego bloku pierwszej elektrowni jądrowej w Polsce do końca 2024 r. jest nierealne. Zaawansowanie prac wskazuje na wysokie prawdopodobieństwo uruchomienia jej dopiero po 2030 r.
NIK wskazuje na brak realizacji zasadniczych zadań określonych w PPEJ, związanych z przygotowaniem budowy pierwszej polskiej elektrowni jądrowej. Ministrowie Gospodarki, a następnie Energii (w latach 2014-2017) posiadając wystarczające argumenty za rozwojem energetyki jądrowej nie kierowali wniosków do Rady Ministrów o podjęcie strategicznych decyzji w sprawie uruchomienia inwestycji budowy elektrowni jądrowej. Co więcej wskutek sygnalizowanych przez Ministerstwo Energii zmian w koncepcji budowy elektrowni jądrowej, Inwestor ograniczył realizację zadań do badań środowiskowych związanych z wyborem lokalizacji dla elektrowni jądrowej. Konsekwencją ponad pięcioletniego opóźnienia w budowie i uruchomieniu elektrowni jądrowej mogą być duże koszty dla gospodarki naszego kraju związane z koniecznością zakupu uprawnień do emisji CO2. W zależności od scenariusza szacowane są one na 1,5 mld zł do nawet 2,6 mld zł.
Konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa energetycznego Polski, a także sprostania wymogom ochrony środowiska w kontekście polityki klimatyczno-energetycznej Unii Europejskiej, stały się podstawą opracowania Programu polskiej energetyki jądrowej (PPEJ). W styczniu 2009 r. rząd zdecydował o rozpoczęciu prac nad PPEJ, których celem było uruchomienie elektrowni jądrowej w 2020 r. Przygotowany przez Ministra Gospodarki Program (trzy lata po terminie) rząd przyjął uchwałą z dnia 28 stycznia 2014 r. Okres realizacji PPEJ ustalono na lata 2014-2030.
Według danych Międzynarodowej Agencji Energii Atomowej w 30 krajach świata funkcjonuje 448 reaktorów atomowych o łącznej mocy 391 744 MW, w tym w 17 krajach Europy pracuje 183 reaktory o łącznej mocy 162 229 MW (41,4 proc.).
Sześć spośród 17 krajów europejskich dysponujących 139 reaktorami, tj.: Francja (58 reaktorów), Rosja (35), Ukraina i Wielka Brytania (po 15) oraz Niemcy i Szwecja (po 8), wytwarza łącznie ponad 80 proc. energii elektrycznej pochodzącej z elektrowni jądrowych. Liderem w Europie pod względem poziomu pozyskiwania energii z reaktorów atomowych jest Francja, w której 72,3 proc. całej energii elektrycznej wytwarzanej w kraju produkowana jest w EJ. W czterech krajach (Węgry, Słowacja, Ukraina i Belgia) udział energetyki jądrowej w zabezpieczeniu zapotrzebowania na energię elektryczną wynosi ponad 50 proc., a w pięciu ponad 1/3, przy średniej wynoszącej 34,2 proc.
Na świecie w budowie znajduje się 58 reaktorów o planowanej mocy 59 286 MW, w tym w Europie w sześciu krajach (Białoruś, Finlandia, Francja, Rosja, Słowacja i Ukraina) budowane jest kolejnych 13 reaktorów o łącznej mocy 14 513 MW oraz planowana jest budowa kolejnych trzech o łącznej mocy 2 550MW.
Poza ograniczonym oddziaływaniem na środowisko oraz możliwością wypełniania zobowiązań unijnych w zakresie zmniejszania poziomu zanieczyszczeń, rozwój energetyki jądrowej oznacza postęp techniczny i stanowi impuls dla sektora naukowo-badawczego. Należy też pamiętać, że koszty wytwarzania energii elektrycznej w elektrowni jądrowej, przy obowiązkowym zakupie uprawnień do emisji CO2, będą niższe od tej wytwarzanej w elektrowniach opalanych węglem.
NIK kontrolą objęła Ministerstwo Energii (ME), Państwową Agencję Atomistyki (PAA), Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska (GDOŚ), PGE Polską Grupę Energetyczną SA (PGE SA) oraz jej spółką zależną PGE EJ1 sp. z o.o. (PGE EJ1).
Najważniejsze ustalenia kontroli
Według szacunków NIK, wydatki na realizację Programu polskiej energetyki jądrowej w latach 2014-2017 (III kwartał) wyniosły łącznie 776 mln zł, z czego 552,5 mln zł stanowiły wydatki poniesione przez podmioty administracji publicznej, zaś 223,5 mln zł wydatki poniesione przez PGE SA i jej spółkę zależną PGE EJ1. Natomiast w okresie prac przygotowawczych nad opracowaniem PPEJ w latach 2010-2013 PGE EJ1 poniosła wydatki w wysokości 133,2 mln zł.
Żaden z kolejnych ministrów, właściwych ds. gospodarki, a następnie energii – nie skierował do Rady Ministrów wniosku o podjęcie strategicznych decyzji dotyczących uruchomienia inwestycji budowy elektrowni jądrowej. Należy zaznaczyć, że ministrowie dysponowali prognozami zapotrzebowania na paliwa i energię oraz analizami ekonomicznych aspektów budowy pierwszej polskiej elektrowni jądrowej, a także jej oddziaływaniem na środowisko.
Dysponowano także pozytywnymi wynikami badań opinii społecznej odnośnie wstępnie wytypowanych lokalizacji pod budowę elektrowni jądrowej (Lubiatowo Kopalino, Żarnowiec) oraz społeczną akceptacją tego projektu. Brak decyzji dotyczących wyboru technologii dla elektrowni jądrowej, wykonawcy tej inwestycji oraz modelu jej finansowania spowodował kilkuletnie opóźnienie, a de facto dezaktualizację Programu polskiej energetyki jądrowej.
Choć właściwym podmiotem do pełnienia roli koordynatora Programu był Minister Gospodarki, a następnie Minister Energii, to poszczególni ministrowie nie zagwarantowali sobie narzędzi umożliwiających im realne wykonywanie tego zadania. W konsekwencji koordynacja Programu została ograniczona do sporządzania co dwa lata sprawozdania z realizacji PPEJ. NIK zwróciła uwagę na brak formalnych narzędzi oddziaływania i powiązania realizacji zadań pomiędzy Ministrem Gospodarki/Energii, a spółką kapitałową (PGE), której cele nie zawsze mogą być zgodnie z wypełnieniem wyznaczonej jej roli Inwestora realizującego program rządowy. Tym samym bez zapisania stosownych uprawnień w programie rządowym, Ministrowie Gospodarki/Energii mieli ograniczony wpływ na terminowość wykonywania działań ujętych w Programie polskiej energetyki jądrowej, a także podejmowanie innych działań organizacyjnych, stymulujących sprawną realizację Programu.
Działania wymienione w I Etapie PPEJ, przypisane administracji rządowej do wykonania do końca 2016 r. zostały zrealizowane w stopniu umożliwiającym rozpoczęcie przygotowań do zasadniczej części Programu, tj. wyboru technologii i wykonawcy budowy pierwszej polskiej elektrowni jądrowej. Spośród dziewięciu działań zdefiniowanych w PPEJ, do końca 2016 r. pięć zostało zrealizowanych, zaś jedno nie zostało wykonane (chodzi o wybór lokalizacji składowiska nisko- i średnioaktywnych odpadów promieniotwórczych). Pozostałe trzy działania, określone jako zadania ciągłe, były w trakcie realizacji.
Spółka PGE EJ1 (70 proc. udziałów ma w niej PGE, a po 10 proc. Tauron, Enea i KGHM) odpowiedzialna za realizację zadań związanych z przygotowaniem i budową pierwszej elektrowni jądrowej w Polsce, nie wykonała do końca września 2017 r. żadnego z działań przewidzianych w I Etapie PPEJ (dla których termin realizacji upływał w dniu 31 grudnia 2016 r.). PGE SA, wraz ze swoją spółką zależną PGE EJ1 realizowały do końca I połowy 2016 r. – wprawdzie z dużym opóźnieniem – lecz pełny zakres działań przypisanych Inwestorowi. Sygnalizowana przez Ministerstwo Energii od początku 2016 r. możliwość zmiany podejścia do koncepcji budowy pierwszej polskiej elektrowni jądrowej spowodowała we wrześniu 2016 r. zmiany w strategii Grupy Kapitałowej PGE w zakresie priorytetów inwestycyjnych. Doprowadziło to w konsekwencji do zaniechania przez tego Inwestora realizacji działań określonych w PPEJ, za wyjątkiem zadań lokalizacyjnych i środowiskowych dla przyszłej elektrowni jądrowej.
Zmiana strategii Grupy Kapitałowej PGE stanowiła kolejną konsekwencję braku w PPEJ również istotnego i niezbędnego elementu dla wykonywania roli koordynatora, a mianowicie nałożenia na niego obowiązku nawiązania ścisłej współpracy z Inwestorem. Skutkiem tego Inwestor dokonał zmiany strategii działania w odniesieniu do Programu, zaś Minister Energii pominął Inwestora w realizacji zadania dotyczącego przygotowania modelu finansowego i trybu wyboru technologii dla elektrowni jądrowej.
Zdaniem NIK nie można, bez uszczerbku dla powodzenia Projektu, pomijać Inwestora w konstruowaniu modelu finansowego i wyboru technologii w sytuacji, w której to właśnie Inwestor ponosi największe ryzyko ekonomiczno-finansowe tej inwestycji. Braku takiej współpracy nie tłumaczy rozważana przez Ministerstwo Energetyki zmiana inwestora, któremu ma być powierzona budowa elektrownia jądrowa (w październiku 2017 r. informował o tym publicznie przedstawiciel administracji rządowej). Ewentualna zmiana inwestora to kolejne wysokie ryzyko dalszego opóźnienia budowy pierwszej polskiej elektrowni jądrowej. Należy bowiem pamiętać, iż koszt budowy elektrowni jądrowej to kilkadziesiąt miliardów złotych (70 – 75 mld zł, według ostatnich wypowiedzi Ministra Energii). Zgromadzenie takiej kwoty przez podmiot gospodarczy wymaga więc wieloletniego kumulowania środków lub uzyskania środków z zewnątrz.
W efekcie planowane w Programie zakończenie budowy i uruchomienie pierwszego bloku pierwszej elektrowni jądrowej w Polsce do końca 2024 r. stało się nierealne. Stopień zaawansowania realizacji działań w sferze techniczno-finansowej, związanych z budową elektrowni jądrowej, wskazuje na wysokie prawdopodobieństwo uruchomienia pierwszej elektrowni jądrowej dopiero po 2030 r. Na tę datę, jako optymistyczny termin uruchomienia pierwszej w Polsce EJ wskazywał także Minister Energii w marcu 2017 r.
Według szacunków NIK, wskutek ponad pięcioletniego opóźnienia w budowie i uruchomieniu elektrowni jądrowej, polska gospodarka może ponosić w latach 2024 – 2030 dodatkowe roczne koszty z tytułu konieczności zakupu uprawnień do emisji CO2 rzędu od 1,5 mld zł do ponad 2,6 mld zł, w zależności od scenariusza.
Zdaniem NIK, Państwowa Agencja Atomistyki była właściwie przygotowana do pełnienia funkcji dozoru jądrowego w zakresie zgodnym ze stanem realizacji PPEJ. Również realizowane przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska zadania nie stanowiły zagrożenia dla terminowej realizacji PPEJ.
Wnioski
Do Ministra Energii o:
- wprowadzenie uprawnienia dla Ministra Energii, w ramach przygotowywanej aktualizacji PPEJ, umożliwiającego realne wypełnianie funkcji koordynatora tego Programu;
- nawiązanie ścisłej współpracy z Inwestorem przy opracowaniu propozycji wyboru modelu finansowania budowy, eksploatacji i likwidacji elektrowni jądrowej, przed przedstawieniem tego modelu do zatwierdzenia przez Radę Ministrów;
- opracowanie zmian harmonogramu realizowanych zadań PPEJ w uzgodnieniu z Inwestorem.
Do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska o:
wyeliminowanie przypadków nieterminowego wszczynania postępowań w sprawie transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Ministerstwo Energii odpowiada
14 marca 2018 r. Minister Energii przekazał Prezesowi Najwyższej Izby Kontroli następujące stanowisko do Informacji o wynikach kontroli Realizacji „Programu polskiej energetyki jądrowej”:
Energetyka jądrowa ma szczególne znaczenie w zakresie wyzwań stających przed Polską i sektorem produkcji energii elektrycznej w najbliższych latach. Oprócz braku emisji CO2, pyłów (PM), dwutlenku siarki (SO2), tlenków azotu (NOX) i innych zanieczyszczeń pyłowo-gazowych, gwarantuje stabilne dostawy energii elektrycznej po akceptowalnych cenach. Zwiększy ona także poziom bezpieczeństwa energetycznego kraju.
Program rozwoju energetyki jądrowej, biorąc pod uwagę jego zakres oraz skalę środków, które muszą być zaangażowane, to największe przedsięwzięcie w historii polskiego sektora energetycznego. Korzyści z jego wdrożenia obok kwestii ekonomicznych, obejmują szerokie spektrum pozytywnych zjawisk obejmujących różne dziedziny życia. Silny sektor jądrowy stanowi źródło postępu, innowacji i wyższych standardów zawodowych w m.in. takich dziedzinach jak elektrotechnika, inżynieria materiałowa, mechanika, automatyka, informatyka, chemia i medycyna.
Program, ze względu na swoją specyfikę i wielkość jest programem nowatorskim, a długotrwałość jego realizacji, wymaga specyficznego i odmiennego podejścia.
Mając na uwadze powyższe, Ministerstwo Energii prowadzi aktywne działania zmierzające do rozwoju w Polsce energetyki jądrowej w sposób efektywny i z zachowaniem najwyższych standardów w zakresie bezpieczeństwa. Sfinalizowane zostały praktycznie prace nad aktualizacją Programu polskiej energetyki jądrowej, w tym założeń dotyczących efektywnego modelu finansowania inwestycji oraz postępowania przetargowego. Wynikiem tych prac będzie aktualna, odpowiadająca realiom i naszym możliwościom strategia prowadzenia programu jądrowego. Działania Programu będą oparte na realistycznych przesłankach, dobrze przygotowane, realizowane w sposób przemyślany i po niezbędnych uzgodnieniach z Inwestorem.
Ministerstwo Energii zgodnie z decyzją Rady Ministrów z dnia 14 października 2016 roku przygotowało aktualizację Programu polskiej energetyki jądrowej, w ramach którego:
- przygotowało zaktualizowany harmonogramu realizacji Programu,
- dokonało oceny zaproponowanego przez Inwestora modelu ekonomiczno-finansowego,
- oraz dokonało własnych analiz i ocen służących zapewnieniu opłacalności inwestycji i eksploatacji elektrowni jądrowej.
Ministerstwo Energii w ramach swoich kompetencji:
- prowadzi na bieżąco monitoring stanu prawnego niezbędnego do wdrożenia energetyki jądrowej,
- koordynuje i realizuje działania związane z rozwojem kadr dla energetyki jądrowej,
- prowadzi skutecznie działania informacyjno-edukacyjne,
- prowadzi działania nad zapewnieniem w przyszłości stabilnych dostaw paliwa jądrowego, być może także ze źródeł krajowych,
- realizuje działania dla zapewnienia efektywnego i bezpiecznego systemu postępowania z odpadami promieniotwórczymi i wypalonym paliwem jądrowym,
- działa na rzecz zapewnia udziału polskiego przemysłu w rozwoju energetyki jądrowej.
Dla zapewnienia odpowiedniego poziomu koordynacji przy Ministrze Energii utworzony zostanie międzyresortowy zespół roboczy ds. Programu polskiej energetyki jądrowej. W jego skład wejdą przedstawiciele wszystkich instytucji zaangażowanych w realizację Programu, a jego rolą będzie koordynowanie działań związanych z realizacją PPEJ.
Ministerstwo Energii będzie także współpracować z Inwestorem przy opracowywaniu harmonogramu realizacji inwestycji oraz wyborze konkretnego modelu finansowania budowy, eksploatacji i likwidacji elektrowni jądrowych. Przebieg procesu inwestycyjnego będzie na bieżąco monitorowany przez służby podległe Ministrowi Energii.
Jednocześnie należy podkreślić, iż podtrzymuję zasadność wszystkich zgłoszonych i umotywowanych zastrzeżeń do Wystąpienia pokontrolnego, które zostały oddalone przez Kolegium Najwyższej Izby Kontroli.
Dodatkowo, Ministerstwo Energii nie zgadza się z przedstawionym w Informacji przez Najwyższa Izbę Kontroli poziomem wydatków poniesionych przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego na realizację PPEJ w wysokości 368,5 mln złotych. Zdecydowana większość tych wydatków nie jest związana z Programem polskiej energetyki jądrowej, a jest jedynie wykonaniem ustawowych zobowiązań w odniesieniu do instytucji wykorzystujących w swoich rozwiązaniach energię jądrową. Nie są to wydatki związane z realizacją Programu. Powoduje to sztuczne i niczym nieuzasadnione zawyżenie środków wydatkowanych na realizację Programu.
Obarczenie ME całkowitą odpowiedzialnością za powstałe opóźnienia w realizacji PPEJ oraz negatywna ocena NIK są w ocenie Ministerstwa Energii nieuzasadnione. Niewykonanie przez Inwestora żadnego z przyjętych zobowiązań, co zostało podkreślone w ocenie ogólnej NIK, uzasadnia takie stanowisko Ministerstwa. Minister, zgodnie z postanowieniami Kodeksu Spółek Handlowych, nie ma – i nie powinien mieć w gospodarce rynkowej – mechanizmu przymusu lub wydawania wiążących poleceń w stosunku do spółki. Może jednak motywować podmioty, tworząc atrakcyjne gospodarczo środowisko do określonych działań. Przykłady z ostatnich lat pokazują, że dla sektora energii jest to zadanie trudne w realizacji, ale możliwe do wykonania.
Najwyższa Izba Kontroli/Ministerstwo Energii
AKTUALIZACJA: 23.03.2018 r. godz. 13:17 [dodano komunikat Ministerstwa Energii]
